در رگ تاک

دکتر محمّد رضا ویژه

عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی

در نظارت دیوان عدالت اداری بر مقررات اجرایی همواره این پرسش مطرح بوده است که منظور از «مقررات دولتی» چیست؟ آیا در اینجا دولت به مفهوم مضیق مورد نظر است یا دولت در مفهوم موسع خویش که هر سه قوه را در بر می گیرد؟ تفسیر این عبارت بحث های دامنه داری را پیش کشیده است که به تبع آنها هر یک از نهادهای ذیربط موضع ویژه ای اتخاذ نمودند و آموزه های حقوقی گوناگون نیز ارائه شدند. هدف مقاله ی حاضر این است که به گونه ای مختصر این مواضع را معرفی و ارزیابی نماید و در عین حال راه حل قانونی را نیز ارائه دهد.

درسودای اصلاح بنیادین دیوان عدالت اداری، مجلس شورای اسلامی در 27 آذر 1384 لایحه قانون جدید این دیوان را تصویب نمود. شورای نگهبان در بند 5 نظریه ی خویش اظهار داشت: «بند 1 ماده 20 براساس اشکال ماده 1 به جهت توسعه تصویب‌نامه‌ها و آئین‌نامه‌ها به قوای دیگر غیر از قوه مجریه و نیز تسری آن به موسسات عمومی غیردولتی مغایر اصل 173 قانون اساسی شناخته شد.» در واقع، این رویه مهر تأییدی بر نظریه ی پیشین شورا بود که در آن مفاد اصول 170 و 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران جمع شده بود. (نظریه شماره 9387/30/83 به تاریخ 21/10/1383) در نظریه ی اخیر شورای نگهبان چنین استدلال نمود: « با توجه به قرینه ی قوه مجریه در قسمت اخیر اصل 170 قانون اساسی مقصود از تعبیر دولتی در این اصل، قوه مجریه است». به بیان دیگر، با این استدلال، شورای نگهبان مقررات اجرایی قوای مقننه و قضاییه را از شمول صلاحیت دیوان عدالت اداری مستثنی نموده است. نگاهی به مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز نشانگر آن است که در تصویب اصول 170 و 173 همواره بر « واحدهای دولتی و ادارات» (اداره کل امور فرهنگی، 1364، ص 1654) و نیز «وزارتخانه ها و دستگاه های دولت» (همان، ص 1655) تأکید شده است. در واقع، قانونگذار مؤسّس به قوه ی دیگری جز قوه ی مجریه نظر نداشته و منظور از « دولتی» مقررات اجرایی مصوب قوه مجریه است. این استدلال مورد انتقاد گروهی از حقوقدانان قرار گرفت. (شریعت باقری، 1386) به نظر این منتقدان « مفهوم دولت در اصول 170 و 173 منحصر در قوه مجریه نیست و هدف از این اصول که همان نظارت و کنترل است، اقتضاء رعایت اصل استثناء ناپذیر بودن اصل کنترل را دارد و نتیجه ی آن، دلالت اصول 170 و 173 بر مفهوم دولت به معنی کل نهادهای عمومی کشور خواهد بود.» (خدابخشی و عابدین زاده شهری، 1383، ص 37) ظاهراً دیوان عدالت اداری نیز همین تفسیر را پذیرفته است و در آرای خویش برخی آیین نامه ها و دستورالعمل های قوه قضاییه را ابطال نموده است. (1) بدیهی است که در انتقادهای مذکور مقررات اجرایی قوه مقننه مورد نظر نیستند زیرا این مقررات به نهاد قانونگذار ارتباط می یابند و اصولاً جنبه ی عمومی ندارند ولی مقررات اجرایی وضع شده توسط قوه قضاییه از آن منظر که مستقیماً با حقوق مردم و اجرای قوانین ارتباط دارد مهم می نماید.

در این زمینه پرسش اصلی این خواهد بود که آیا اساساً قوه قضاییه حق وضع مقررات اجرایی دارد تا نظارت بر این مقررات لزوم داشته باشد؟ با امعان نظر به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به نظر می رسد موانع بسیاری برای وضع آیین نامه های مستقل و اجرایی توسط قوه قضاییه وجود داشته باشد. از سویی اصل 138 این قانون به عنوان اصل مادر برای مقررات اجرایی نامی از آیین نامه های قوه قضاییه نبرده است و از سوی دیگر در شرح وظایف قوه قضاییه در اصل 156 و ریاست آن از اختیار وضع آیین نامه نامی برده نشده است. بنابراین اختیار وضع آیین نامه برای قوه قضاییه وجود ندارد. در عین حال، اصل 157 نیز مقرر می دارد: « به منظور انجام مسئولیتهای قوه قضاییه در کلیه امور قضایی و اداری و اجرایی مقام رهبری یک نفر مجتهد عادل و آگاه به امور قضایی و مدیر و مدبّر را برای مدت پنج سال به عنوان رییس قوه قضایی تعیین می نماید که عالی ترین مقام قوه قضاییه است». بنابراین «واگذاری و محوّل کردن کلیه امور اداری و اجرایی قوه قضاییه علاوه بر امور قضایی، به رییس قوه قضاییه اذن در امری است که به مقدمات آن بازمی گردد و لوازمی دارد که طبعاً یکی از آنها اختیار تهیه آیین نامه اجرایی و مصوبه برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین تنظیم سازمانهای اداری است». (سوادکوهی فر، 1380، ص 3) در راستای همین تلقی قانونگذار نیز این وظیفه را به طرق گوناگون بر عهده ی قوه قضاییه گذارده است: گاه مستقیماً تهیه ی آیین نامه ی اجرایی را بر عهده ی شورای عالی قضایی یا رییس قوه قضاییه گذارده است (2)؛ گاه این نوع آیین نامه ها با پیشنهاد وزیر دادگستری و تصویب رییس قوه قضاییه قابلیت اجرایی می یافته اند (3)  و سرانجام گاه شیوه ی دشوارتری در پیش گرفته شده است و آن اینکه آیین نامه به پیشنهاد وزیر دادگستری، تصویب هیأت وزیران و تأیید رییس قوه قضاییه اعمال می شود.(4)

در تمامی موارد فوق رییس قوه قضاییه نقشی کلیدی ایفا می کند و به طور کلی آیین نامه محصول آن قوه است و این بر خلاف روح حاکم بر نظام وضع مقررات اجرایی در قانون اساسی است. در واقع، به نظر می رسد که وظایف اداری رییس قوه قضاییه به هیچ روی در بر گیرنده ی اختیار وضع آیین نامه، اعم از مستقل و اجرایی، نمی باشد. از این منظر «قوه قضاییه صرفاً متصدی اجرای قواعد حقوقی عمومی کشور در مقام قضا و حل و فصل دعاوی است و قاعده سازی خواه عنوان آیین نامه داشته باشد یا نداشته باشد، از صلاحیت آن خارج است. از این روی، نه تنها وضع آیین نامه های ماهوی توسط آن قوه ممکن و مشروع نمی باشد بلکه اساساً احاله ی وضع آیین نامه های اجرایی به آن از طرف هر مرجعی که باشد مغایر اصول کلی حقوقی و حتا قانون اساسی خواهد بود.» (تیلا، 1383، ص 17)

در نتیجه، با امعان نظر به تفسیر اصول 170 و 173 قانون اساسی توسط شورای نگهبان، تلقی این شورا ناصواب به نظر نمی رسد زیرا با روح حاکم بر قانون اساسی مبنی بر اختیار انحصاری وضع آیین نامه توسط قوه مجریه سازگاری کامل دارد. در واقع، مشکل اینجاست که آیین نامه هایی که توسط قوه قضاییه به تصویب می رسد به قاعده باید توسط وزارت دادگستری تهیه شود و هیأت وزیران نیز آنها را به تصویب برساند (سوادکوهی فر، همان) و این روند اشتباه تصویب آیین نامه هاست که به مناقشه در باب صلاحیت دیوان عدالت اداری انجامیده است. احیای نقش اجرایی وزارت دادگستری و تأکید بر صلاحیت انحصاری قوه مجریه در تصویب آیین نامه ها به  وضعیتی خواهد انجامید که امکان نظارت دیوان عدالت اداری نیز وجود داشته باشد. به بیان دیگر، خلاء نظارتی که در مورد آیین نامه های قوه قضاییه وجود دارد با این سازوکار منطقی موجود در قانون اساسی وجود نخواهد داشت. 

پی نوشتها:

1 - برای مثال ر.ش به دادنامه ش.137 به تاریخ 5/6/1380 که دیوان عدالت اداری ماده 2 آیین نامه اجرایی قانون نحوه ی اجرای محکومیت های مالی مصوب 1377 را خلاف قانون تشخیص داده و ابطال نموده است و دادنامه ش.185 به تاریخ 20/3/1386 در رابطه با ابطال بخشنامه شماره 2614/1602/2 مورخ 17/8/1382 معاون طرح ها و برنامه های قوه قضاییه. در این دادنامه، دیوان بخشنامه ی مذکور را به دلیل اینکه مغایر صریح قانون و خارج از حدود اختیارات معاون طرح ها و برنامه های قوه قضاییه در وضع مقررات دولتی است، ابطال نموده است.

2 - ماده 28 قانون تشکیل دادگاه های کیفری یک و دو و شعب دیوانعالی کشور مصوب سال 1368 و ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران.

3 - ماده 188 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران.

4 - بند دوم ماده 189 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران.

منابع:

1.   اداره کل امور فرهنگی و روابط عمومی مجلس شورای اسلامی (1364)، صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهائی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج3.تهران: مجلس شورای اسلامی.

2.     تیلا، پروانه (1383)، « گستره صلاحیت آیین نامه سازی قوه مجریه از منظر حقوق عمومی»، اطلاع رسانی حقوقی، ش 6.

3.   خدابخشی شلمزاری، عبدالله و نیّره عابدین زاده شهری (1383)، « کنترل قضایی قانون عادی در تطبیق با قانون اساسی (حقوق تطبیقی و ایران)»، پژوهشهای حقوقی، ش 6.

4.   سوادکوهی فر، سام (1380)، «بحثی پیرامون قدرت اجرایی آیین نامه ها و بخشنامه های قوه قضاییه در مقایسه با آیین نامه و مصوبات قوه مجریه»، مجله حقوقی و قضایی دادگستری، ش 35.

5.   شریعت باقری، محمّد جواد (1386)، «یک دیوان عدالت اداری دیگر؟»، پژوهشنامه دیوان عدالت اداری؛ بازخوانی جایگاه، صلاحیت و دادرسی قضایی، چاپ اول، تهران: پژوهشکده تحقیقات استراتژیک.