در رگ تاک

جان بلینگر

مشاور حقوقی وزارت امور خارجه امریکا

اشاره: آنچه در پی می آید اظهارات آقای جان بلینگر،  (John B. Bellinger ) مشاور حقوقی وزارت امور خارجه آمریکا  در دانشگاه دی پاول (DePaul) شیکاگو است که روز 25 آوریل 2008 ایراد شده است و طی آن نظراتی درباره دیدگاه آمریکا نسبت به دیوان کیفری بین المللی (ICC) ارائه شده است و از آخرین موارد اظهارنظر مقامات علمی-اجرایی ایالات متحده در خصوص این نهاد قضایی بین المللی است. لازم به ذکر است اساسنامه دیوان در سال 1998 در رم به تصویب کنفرانس دیپلماتیک رسید و نماینده ایالات متحده (از طرف دولت کلینتون) نیز علیرغم رأی منفی، آن را امضا نمود اما پس از روی کار امدن بوش، آمریکا امضایش را مسترد کرد. اینک پس از ده سال مسأله این است: آیا آمریکا حاضر به امضای دوباره اساسنامه و تصویب آن در کنگره خواهد بود؟

* * *

در ابتدا می خواهم از آقای وایزنبرگر (رییس دانشکده)، پروفسور بسیونی و دانشگاه دی پاول بابت دعوتشان جهت ارائه این کنفرانس تشکر کنم. دهمین سالگرد تصویب اساسنامه رم فرصت مغتنمی برای ارزیابی تحولات دیوان کیفری بین المللی فراهم می آورد و من خوشحالم که می توانم عقایدم را درباره دیدگاه و سیاست ایالات متحده نسبت به دیوان درمیان بگذارم.  ابتدا این موضوع کمی کنایه آمیز را کنار می گذاریم که یک مقام رسمی دولت آمریکا می خواهد در کنفرانسی برای «جشن» دهمین سالگرد دیوان سخن بگوید، در حالی که چنانکه می دانید دولت آمریکا نسبت به این دیوان نگرانی هایی دارد! اما من از این فرصت برای اظهار دیدگاه های آمریکا استقبال می کنم. در حقیقت، صادقانه می خواهم به شما بگویم که یکی از موضوعات من این است که اگر ما مخالف ابزارهای انتخاب شده به وسیله اساسنامه رم هستیم – و من معتقدم که این مخالفتی است که در دولتهای بعدی آمریکا هم ادامه می یابد، مگر آن که نگرانیهای آمریکا برطرف شود – باوجوداین، ما مخالف اهداف غایی اساسنامه نیستیم و آماده ایم با کسانی که از دیوان حمایت می کنند در شرایط مناسب همکاری کنیم.  من قصد ندارم اظهاراتم را به تلاش برای ارزیابی فعالیتها یا نحوۀ عملکرد دیوان - به عنوان یک نهاد - تاکنون اختصاص دهم. به نظر من بسیار زود است که نتیجه گیری معناداری در این خصوص داشته باشیم. نخستین دادستان دیوان کمتر از پنج سال در مقام خود باقی ماند. دیوان هنوز باید نخستین دادرسی هایش را انجام دهد و نخستین احکامش را اجرا کند؛ به هرحال تحقیقاتش را در چهار قضیه مختلف آغاز و 10 کیفرخواست عمومی صادر کرده است. ما معتقدیم دیوان به نحو مقتضی و با مسؤولیّت، در معاف کردن تقاضاهای موضوعات ناشی از جنگ عراق عمل کرده است و انتظار می رود در آینده نیز دربارۀ دیگر تظلّم خواهی های تهییج شدۀ سیاسی نیز به همین روش عمل کند. با همه اینها، دیوان تاکنون بیشتر تلاشهای قابل توجه خود را بر تشکیل ساختار خود، دستمزد کارکنان و فراهم کردن توانایی های قضایی و تحقیقاتی (بازجویی) خود نموده است. همه طرفها نیازدارند که پیش از ارزیابی عمده دیوان به عنوان یک نهاد قضایی، فرصت بیشتری برای انجام نقش قضایی آن بدهند. درعوض، علاقه دارم به برخی ملاحظات دربارۀ دیدگاه حکومت ایالات متّحده به دیوان طی دهه گذشته بپردازم و ایده هایی را دربارۀ موضوعاتی که احتمالاً بر سیاست آمریکا در قبال دیوان در دهه آینده تأثیر خواهد گذاشت، پیشنهاد کنم. به طور خلاصه از این بحث خواهم کرد که نگرانی های اساسی آمریکا دربارۀ دیوان در میان دولتها و کنگره های متوالی که در اختیار دموکراتها یا جمهوریخواهان بوده اند،  به طور قابل ملاحظه ای همواره ثابت بوده است. با عدم تغییرات قابل توجه در اساسنامه رم برای درنظرگرفتن نگرانی های آمریکا، بعید است که آمریکا در آینده نزدیک عضو اساسنامه بشود. بنابراین آینده روابط آمریکا و دیوان عمدتاً با توافق بر سر عدم موافقت با اساسنامه رم میان آمریکا و حامیان دیوان و نیز یافتن راههای استنباطی و عملی برای همکاری در جهت پیشرفت منافع مشترک در ترویج عدالت کیفری بین المللی تعریف می شود. ده سال پیش مذاکره کنندگان آمریکایی از دولت کلینتون با این هدف به رم رفتند که به توافقی برای اساسنامه دیوان کیفری بین المللی دست یابند که موجب پیشرفت عدالت کیفری بین المللی باشد و ایالات متحده بتواند به آن بپیوندد. ایالات متحده از طرفداران قدیمی ایده تأسیس یک دادگاه کیفری بین المللی دائمی است، همانگونه که در شورای امنیت نقش مهمی رهبرانه ای برای تأسیس دادگاه های ویژه برای رسیدگی به جرایم وسیع ارتکابی در یوگسلاوی سابق و روآندا ایفا نمود. آمریکا به کنفرانس رم به مثابه فرصتی تاریخی برای ایجاد نهادی که هم از نظر نمادین و هم از نظر ماهوی متضمّن تعهّد جامعه بین المللی به تضمین پاسخگویی اشخاص مسؤول جرایم مهم بین المللی باشد، نگاه می کرد. در آن زمان آمریکا بر این نکته تأکید داشت که تأسیس یک دیوان کیفری بین المللی به خودی خود، پایان کار نیست. توانایی چنین دادگاهی برای کمک مؤثّر به ایجاد عدالت و نیز صلح، و کسب حمایت ایالات متحده به قدرت و اختیارات اعطایی به این دیوان و روشهای ادغام چنین قدرتی در نظام بین المللی موجود برای حفظ صلح و امنیت، بستگی دارد. همچنین این مسأله اهمیت دارد که ترتیبات اجرایی دیوان، از منافع کشورهایی که برای همکاری با دیوان فراخوانده می شوند و همچنین از حقوق اشخاصی که تحت تعقیب یا بازجویی قرار می گیرند، حمایت کند. اوایل دهه 90، کنگره بیانیه ای قانونی صادر کرد که بر اساس آن آمریکا باید «در مورد ضرورت تأسیس یک دیوان کیفری بین المللی کاوش کند.» البته کنگره تأکید کرد که چنین دیوانی «نباید معیارهای مقرر برای رعایت تشریفات قانونی، حقوق متهم برای دادرسی عادلانه و» - این یکی را من تأکید می کنم - «حاکمیت ملتها را کاهش دهد.» در سال 1994 سنای آمریکا نیز مصوبه مشابهی داشت که از تأسیس یک دیوان کیفری بین المللی حمایت می کرد اما این مصوبه تأکید داشت که سنای آمریکا به تصویب چنین معاهده ای رضایت نخواهد داد مگر آن که – در میان سایر شروط – آن معاهده، حقوق شهروندان آمریکایی را که در قانون اساسی مورد حمایت قرار گرفته است تضمین نماید. در رم، نمایندگان آمریکا تأکید کردند که دیوان باید با همکاری شورای امنیت عمل کند و در تعارض با آن. آنها با پیشنهادهایی که به دادستان دیوان اختیار می داد تحقیقات را بدون ارجاع از طرف شورای امنیت یا یک دولت عضو دیوان، صرفاً براساس ابتکار خودش آغاز کند، مخالفت کردند. آنها تأکید کردند که ایالات متحده و دیگر دولتهای مشارکت کننده در اتحادهای نظامی و عملیات صلح بانی در سراسر جهان و سربازانی که این وظایف مهم را برعهده دارند، باید بتوانند بدون این که در معرض تحقیقات سیاسی شده دیوان قرار بگیرند، وظایف خود را انجام دهند. آنها همچنین نگرانی هایی را دررابطه با پیشنهاد قرارگرفتن جرایمی مانند تجاوز که قبلاً به طور صریح در حقوق بین الملل تعریف و تثبیت نشده است، در صلاحیت (موضوعی) دیوان ابراز نمودند. مذاکره کنندگان آمریکایی در رم به سختی کار کردند تا توافق بر سر معاهده ای که این موضوعات را لحاظ کند، تأمین نمایند. آنها سعی کردند نمایندگان دیگر را نسبت به این موضع که موجب الحاق آمریکا به دیوان و کسب حمایت وسیعتر جامعه جهانی از دیوان می شد، متقاعد کنند. این دیدگاه، در مقابل دیدگاه ضعیف تری که توسط گروه کوچک تری از دولتهای مصمم، پذیرفته شد بود؛ رد شد. در میان این گروه برخی به آنچه که تأکید بر «استثناگرایی» در مواضع ایالات متحده می نامیدند اعتراض داشتند و اجماعی که در رم پدید آمد، برای جلب آمریکا و تطبیق وضعیت با نگرانی های ما، قیمتی بسیار گران تر از چیزی که ما پرداختیم بود.  نتیجه حاصل این بود که دیوان بر روی کاغذ ادعای گسترش قدرت خود را دارد اما از حمایت سیاسی و مادی ضعیف تری برخوردار است و کمتر قادر به تحقیق مؤثّر در جرایم، دستگیر کردن متهمان، اقامه دعوی در شعب و اجرای احکام است. هنوز می توان دید که این تصمیم خوب چگونه در خدمت منافع دیوان و عدالت کیفری بین المللی خواهد بود. از دیدگاه آمریکا، از آنجا که در رم فقط برخی اهداف آمریکا حاصل شد، ایجاد شرایط قابل قبول در چند حوزه مورد انتقاد دولت کلینتون با شکست مواجه گردید. مدت کوتاهی پس از کنفرانس رم، دیوید شفر رییس نمایندگی آمریکا در کنفرانس، طی نشستی در کمیته روابط خارجی سنا، این حوزه ها را برشمرد. وی گفت که ایالات متحده مخالف اختیار دادستان برای آغاز تحقیقات بدون ارجاع از سوی شورای امنیت یا یک کشور عضو اساسنامه است که به اعتقاد او خطر «درگیرکردن دیوان در جدالها، تصمیم گیری سیاسی و سراسیمگی» را به همراه دارد. شفر همچنین از رویه اساسنامه رم در برابر جرم تجاوز ابراز نگرانی کرد، مخصوصاً که اساسنامه در تضمین پیوند مستقیم مقرّرات آتی مربوط به صلاحیت دیوان در پرونده های معیّن با یک تصمیم پیشین شورای امنیت سازمان ملل مبنی بر ارتکاب تجاوز توسّط یک کشور، دچار نقصان است. علاوه بر این، او به ادعای صلاحیت اساسنامه نسبت به اتباع دولتهای غیرعضو نیز معترض بود. به اعتقاد وی، این امر از تشویق آمریکا به شرکت در عملیات نظامی چندجانبه، از جمله دخالتهای بشردوستانه نیز جلوگیری می کند. این نگرانی ها، بنیان موضع اتخاذ شده توسط کلینتون را تشکیل می داد که در دسامبر 2000 اعلام نمود که آمریکا اساسنامه را امضا خواهد کرد اما آن را برای تصویب به سنا ارسال نخواهد کرد. رییس جمهور کلینتون اظهار داشت: «من به جانشین خود توصیه نمی کنم که این معاهده را برای کسب موافقت به سنا ارسال نماید، مگر آنکه نگرانی های بنیادین ما رفع شود.»  کلینتون تأکید کرد که امضای اساسنامه به آمریکا اجازه می دهد همچنان «در وضعیتی باشد که در تکامل دیوان تأثیر بگذارد» و «توانایی ما را برای حمایت از مقامات آمریکایی در برابر اتهامات بی اساس، افزایش می دهد.»

 هدف من این نیست که این تاریخ را برای آغاز دوباره مباحث و جدلها درباره اساسنامه رم، بازگو نمایم. آنچه من می خواهم تأکید کنم این است که ملاحظات اظهارشده توسط مذاکره کنندگان آمریکا در رم و کلینتون، هنوز هم اساس سیاست آمریکا در قبال دیوان را تشکیل می دهد. برای اطمینان، در اینجا تفاوتهایی میان لحن و معانی ملاحظاتی که با اشارات گوناگون توسط مقامات آمریکایی بیان شده، وجود دارد؛ اما ماهیت دیدگاه های آمریکا نسبت به اساسنامه رم و دیوان کیفری بین المللی در اصل تغییری نکرده است.

در سال 2002، مارک گرازمن از وزارت امور خارجه به نمایندگی از دولت بوش اظهار کرد که آمریکا طی نامه ای به دبیرکل سازمان ملل رسماً اعلام کرده است که قصد ندارد عضو اساسنامه رم بشود. برخی از این اقدام چنین برداشت کردند که این اقدام انجام شده است تا شرایط آشکار و ستیزه جویانه آمریکا برای رد دیوان کیفری بین المللی اظهار گردد. در واقع، آنچه موجب این سراسیمگی شد این بود که  به عنوان یک موضوع حقوق معاهدات، آیا برای آمریکا تعهّداتی ناشی از امضای اساسنامه رم باقی مانده است که اقدامی برخلاف «موضوع و هدف» معاهده انجام ندهد؟ ازآنجا که محدوده چنین تعهّداتی کاملاً واضح نیست و از آنجا که برای آمریکا مهم است که  مانع اعمال صلاحیت دیوان علیه اتباعش بشود، آمریکا چنین اقدامی را در راستای تبیین وضعیت حقوقی اش نسبت به اساسنامه انجام داد. توضیح این اقدام توسط گرازمن و سیاست دولت بوش نسبت به دیوان، بازتابی از نگرانی های اساسی مشابهی بود که در دولت کلینتون اعلام شد. گرازمن اظهار داشت که نگرانی مهم آمریکا درباره پتانسیل تحقیقات سیاسی شده دیوان علیه نیروهای نظامی آمریکا و تأثیر این خطر بر نقش و مسؤولیّت منحصر به فرد آمریکا در حفظ صلح و امنیت بین المللی می باشد. او به نگرانی هایی درباره جنبه هایی از اساسنامه که موجب رقیق شدن و غصب اختیارات شورای امنیت سازمان ملل (توسط دیوان) می شود، اشاره کرد. وی همچنین نسبت به غفلت از وظایف دادستان دیوان انتقاد کرد.  

گرازمن همچنین بر نکته ای تأکید کرد که همچنان مسأله اصلی در موضع ما نسبت به دیوان است: «ایالات متحده به تصمیم ملتهایی که قصد پیوستن به دیوان را دارند احترام می گذارد، اما آنها هم باید به تصمیم ما برای نپیوستن به دیوان و قرارندان شهروندانمان در معرض صلاحیت دیوان احترام بگذارند.» ما در راستای این موضع، نظر کشورهای دیگر را به حمایت از تصمیم مان برای بیرون ماندن از نظام اساسنامه رم ، تشویق کردیم از جمله موافقت نامه های دوجانبه ای که در ماده 98 اساسنامه رم به رسمیت شناخته شده است برای تضمین این امر که اتباع آمریکا بدون رضایت ما به دیوان مسترد نخواهند شد، منعقد گردید.  در اتخاذ این موضع، ما امکان اشکال عملی همکاری با دیوان و حامیان دیوان را که موافق با قوانین ایالات متحده باشد، برای پیشرفت اهداف مشترکمان رد نکردیم و من باید بیشتر در مورد این آخری صحبت کنم. اما نقطه آغاز برای چنین همکاری، به رسمیت شناختن ایستادگی و نگرانی های پایدار آمریکا نسبت به دیوان و نیز تصمیم ما برای عدم عضویت در اساسنامه رم است.  خلاصه بحث این که یک خط نسبتاً مستقیم از مواضع اتخاذ شده توسط کنگره ما در 1990، مواضع مذاکره کنندگان آمریکایی در رم، تصمیم کلینتون برای عدم درخواست تصویب اساسنامه رم از کنگره و توصیه مشابه او به جانشینش، و نهایتاً موضع کنونی دولت بوش، ادامه دارد.

اینک می خواهم نظراتی درباره آینده احتمالی روابط ایالات متحده و دیوان کیفری بین المللی ارائه کنم و روشهایی به دولتهای عضو و غیرعضو اساسنامه رم پیشنهاد کنم که می تواند منافع مشترک آنها در ترویج عـدالـت کیفـری بیـن المللی را بیشتر توسعه دهد. نتیجه اصلاین بررسی تاریخی این است که بدون توجّه به نتیجه انتخابات ریاست جمهوری آمریکا در سال 2008، دولت بعدی آمریکا – حتی اگر بخواهد از دیوان کیفری بین المللی حمایت کند – احتمالاً در نگرانی های اصلی نسبت به اساسنامه رم که توسط پیشینیانش اظهار شده است، سهیم خواهد بود. این نگرانی های اصلی آمریکا، ماهیتاً چریکی (Partisan)  نیستند و مبنای آنها گذار نیست. آنها بازتابی از نقش و منافع منحصر به فرد ایالات متحده به عنوان یک قدرت نظامی جهانی و به عنوان یک عضو دائم شورای امنیت و نیز بدگمانی ریشه دار تاریخی ما نسبت به نهادهایی با قدرت عنان گسیخته هستند. دقت بیشتر و تغییرات حقوقی در اقدامات ایالات متحده و دیگر قدرتهای نظامی طی سالهای اخیر احتمالاً تنها به علّت نگرانی از تأثیری که دیوان می تواند بر منافع امریکا داشته باشد، بوده است. البته ممکن است که در طول زمان، دیدگاه کشورهای عضو دیوان نسبت به نگرانی های آمریکا تغییر کند. همانگونه که اینک دیوان کیفری بین المللی دریافته است که منابع سیاسی، مالی، اطلاعاتی، نظامی و... برای فعالیّت مؤثّر دیوان ضروری است، و در بسیاری موارد تنها آمریکا است که قادر به تهیّه این منابع می باشد. تجربه عملی ممکن است منجر به بازنگری دولتهای عضو دیوان در تصمیمی که در رم اتخاذ کردند - مبنی بر این که منافع عدالت بین المللی با تأسیس یک دیوان کیفری بین المللی دائمی که ملاحظات و نگرانی های اظهارشده توسط آمریکا و دیگر دولتها را در نظر نداشته باشد، بهتر پیشرفت خواهد کرد - بشود. اما بدون ایجاد تغییراتی که نگرانی های اصلی آمریکا را مورد توجّه قرار دهد، به احتمال زیاد، آمریکا به هیچ وجه در آینده نزدیک عضو معاهده رم نخواهد شد. حتی اگر رییس جمهور بعدی آمریکا بخواهد از الحاق به اساسنامه رم دفاع کند، با واکنش شکاکانه سنا روبرو خواهد شد. جالب آن که قانون حمایت از اعضای دولت آمریکا – قانونی که مطلوب دولت بوش نبود و درجاتی از محدودیتها را برای حمایت آمریکا از دیوان کیفری بین المللی برمی شمارد – در سال 2000 با 75 رأی ازجمله آراء مثبت سناتورهایی مانند [خانم هیلاری] کلینتون، مک کین و نیز رهبران کنونی اقلیت و اکثریت یعنی سناتور رید و سناتور مک کانل، در مقابل 19 رأی مخالف به تصویب رسید. پس فرض معقول برای آینده نزدیک، این است که آمریکا می خواهد از اساسنامه رم، بیرون باقی بماند. ممکن است پذیرش واقعی این موضع برای حامیان دیوان کیفری بین المللی، ناراحت کننده باشد. این امر با امید مشتاقانه برخی ه معتقدند رویه مناسب دیوان و فشار بیشتر طرفداران دیوان بر آمریکا موجب تغییر دیدگاه دولت بعدی آمریکا می شود، همخوانی ندارد. همچنین این موضع، خلاف سیاست مجمع کشورهای عضو معاهده رم برای پیگیری الحاق جهانی (جهانشمولی) به اساسنامه و مغایر آرزوهای آنها برای تضمین اراده و تلاش واحد تمام جامعه بین المللی توسط دیوان کیفری بین المللی است. به عبارت دیگر، دیوان کیفری بین المللی برای تلاش در ساختن یک نهاد قضایی مؤثّر بدون ادعای واقعی درباره حمایتها و منابع آمریکا برای کمک به این هدف،  وارد مرحله بسیار مهم بعدی خود خواهد شد. اما انکار این واقعیت برای طرفداران دیوان، مخرّب خواهد بود. زیرا این انکار موجب اتلاف انرژی آنها در تلاش برای متقاعدکردن ایالات متحده برای پیوستن به دیوان می شود. این امر سبب می شود طرفداران دیوان، حمایت از دیوان را به عنوان تنها راه برای اظهار علاقه کشورها به پیشرفت عدالت کیفری بین المللی مورد توجّه قرار دهند. این امر، توجهات بیشتر به سوی تلاش مؤثّر برای شناسایی حوزه هایی که آمریکا و حامیان دیوان برسر آنها توافق دارند و نیز یافتن راههای عملی برای همکاری آنها با یکدیگر را منحرف می کند و بسیاری از اشخاص می شود که در آمریکا به پیشرفت عدالت کیفری بین المللی علاقه دارند اما با صداقت و حسن نیت نسبت به نظام اساسنامه رم اعتراضاتی دارند را گریزان می کند.

واقعیت هایی هم درباره دیوان کیفری بین المللی وجود دارد که ایالات متحده باید آنها را بپذیرد. هرکس فکر می کند که دیوان کیفری بین المللی نمی تواند یا نباید به وجود آید، باید بداند که دیوان کیفری بین المللی یک واقعیت است و فعلاً وجود خواهد داشت. همچنین ایالات متحده باید بداند که دیوان کیفری بین المللی از حامیان بین المللی گسترده ای برخوردار است و بسیاری از کشورها به دیوان به مثابه یک راهکار ترجیحی برای رسیدگی به جرایم شدید که در سطح ملّی نمی تواند مورد رسیدگی قرار گیرد، می نگرند. علاوه بر این، ایالات متحدّه همچنین باید این موضوع را به رسمیت شناسد که در مواردی مانند «دارفور»، دیوان کیفری بین المللی در تحقیق و تعقیب جرایم مهم که در پیشرفت اهداف ما سهیم بوده، موفق بوده است و نیز در برخی موارد ممکن است ما منافعی در تسهیل کار دیوان داشته باشیم.

نکته کلیدی که می خواهم به آن اشاره کنم این است که حامیان دیوان کیفری بین المللی [از یکسو] و ایالات متحده [از سوی دیگر] به جای تلاش برای تغییر دیدگاه یکدیگر نسبت به دیوان کیغری بین المللی، باید بیشتر بر ارزشهای مشترک و علاقه به پیشرفت در علت ایجاد دیوان، متمرکز شوند. هرچه زودتر دو طرف بر عدم توافق نسبت به دیوان کیفری بین المللی به عنوان یک نهاد توافق کنند، زودتر هم قادر خواهیم بود بر روی یافتن راهکارهای عملی و سـازنده برای همکاری در پیشرفت اهداف مشترکمان متمرکز شویم.

من معتقدم آمریکا در سالهای اخیر تلاش اصلی اش را بر نشان دادن این موضوعات قرار داده است. همانگونه که پیشتر اشاره کردم، ما تأکید داریم که به عنوان یک اصل اساسی سیاستمان، به تصمیم کشورهای دیگر برای الحاق به دیوان احترام بگذاریم. از این گذشته، دولت می داند که دیوان نقش ارزشمندی در قضایای اخیر ایفا کرده است. در سال 2005، در یکی از نخستین تصمیمات مهم راهبردی پس از تصدّی وزارت امور خارجه توسط خانم رایس، ایالات متحده تصمیم شورای امنیت سازمان ملل برای ارجاع وضعیت دارفور به دیوان کیفری بین المللی را پذیرفت. ما گفته ایم که می خواهیم دیوان در قضیه دارفور موفق باشد و اگر دیوان از آمریکا درخواستی برای مساعدت مناسبی در رابطه با موضوع دارفور داشته باشد، ما این درخواست را با درنظر گرفتن قوانین ایالات متحده مورد توجّه قرار خواهیم داد. همچنین ما از محدودیتهای مقرر در قوانین آمریکا در مورد کمک به کشورهایی که توافق نامه های ماده 98 را با آمریکا امضا ننموده اند، صرفنظر کردیم و صراحتاً اعلام کردیم که نمی خواهیم مانع تصمیم کشورهای دیگر برای عضویت در اساسنامه رم بشویم.

این تلاشها چند سال پیش موجب شد که «وال استریت ژورنال» چند سال پیش مقاله ای را با عنوان «ایالات متحده به دادگاه لاهه علاقه مند می شود» منتشر نماید. گرچه معتقدم این یک مقاله مبالغه آمیز بود اما حقیقت دارد که ما تمایل واقعی خود را به تقویت یک دیدگاه عملگرایانه در مورد مسائل دیوان کیفری بین المللی، اظهار کرده ایم. در همین راستا ما با خاویر سولانا، نماینده عالی اتحادیه اروپا در سیاست خارجی و امنیت که در مورد «ترتیبات موقتی» میان آمریکا و اتحادیه اروپا درباره دیوان کیفری بین المللی سخن گفته است، به توافق رسیدیم. ازنظر ما چنین موضعی باید با پذیرش واقعیت های سیاسی توسط طرفین آغاز شود. متعجبیم که چرا حامیان دیوان، برای برداشتن نخستین گام مهم در جهت رابطه سازنده تر اراده ندارند؟ مثلاً برای سه سال ما با طرفداران دیوان بحث کردیم تا در نشست سالانه مجمع عمومی سازمان ملل طی قطعنامه ای، تصمیمات کشورهای غیرعضو اساسنامه اطلاع داده شود. هربار پیشنهادهای ما رد شدند. این به ما نشان داد که طرفداران دیوان بیشتر به دنبال درگیری در نبردهای ایدئولوژیک هستند تا تلاش برای یافتن زمینه های مشترک. ما چنین دیدگاهی را مخرّب می دانیم. طرفداران دیوان به وضوح تشخیص می دهند که یک رابطه سازنده با ایالات متحده بیشتر به نفع دیوان - به عنوان یک نهاد – است. در همین زمان که  طرفداران دیوان، پیشنهاد ما را رد می کنند، از آمریکا می خواهند عضو دیوان شود و از آن حمایت کند.  اما در چنین فضایی که آمریکا به دلیل عدم الحاق به دیوان شماتت می شود، چنین رابطه ای نمی تواند بهبود یابد. طرفداران دیوان در نهایت چیزی را که ارزش بیشتری دارد برگزینند: رها کردن علاقه آرمانی به جهانشمولی یا پیگیری تلاشهای عملی برای ایجاد یک دادگاه مؤثّر. این مهم است که اختلافاتمان در این موضوع را کنار بگذاریم زیرا در دهـۀ آینده چالشهایی ایجاد می شود که نیازمند اقدام دسته جمعی است، همچنین تشدید تنشها در مورد دیوان، خطرناک خواهد بود. اجازه دهید به برخی موضوعات بپردازم که معتقدم اینها رابطه آمریکا و دیوان در سالهای آینده را شکل خواهد داد. حوزه نخست مربوط به واکنش به جرایم وسیع و وحشتناک در دارفور است. در نتیجۀ عدم تصمیم دیوان برای پیگیری تحقیق و تعقیب علیه یک شخص آمریکایی، کارکرد دیوان در قضیه دارفور بیشتر شبیه آن چیزی است که برداشت آمریکا از نقش و تأثیر دیوان را در آینده نزدیک شکل می دهد. این نگرانی عمیق مختص دولت آمریکا نیست، بلکه مردم آمریکا هم بابت تراژدی دارفور نگران و خواهان یافتن واکنشی مؤثّر هستند.

حال که آمریکا با ارجاع وضعیت دارفور به دیوان توسط شورای امنیت سازمان ملل موافقت کرده است، ما نیز خواهان موفقیت دیوان هستیم. ما گفته ایم که برای هرگونه کمک در صورت درخواست مقتضی دیوان در مورد دارفور، با درنظرگرفتن قوانین قابل اجرای آمریکا، آماده ایم. این بدان معنا نیست که پاسخ دادن به چنین درخواستی، آسان است چون برای همکاری با دیوان در قوانین آمریکا محدودیت هایی - ازجمله در قانون حمایت از کارکنان آمریکایی - وجود دارد. ممکن است احتیاط نیز ضروری باشد چراکه آیین دادرسی دیوان برای همکاری و حمایت که منافع کشورهای همکاری کننده را پیش بینی کرده است، مقرراتی جدید و امتحان نشده است. با این همه، دارفور نمونه خوبی از موضوع ماست که با احترام متقابل و حسن نیت همه طرفها می تواند موجب فرصتهایی برای همکاری سازنده شود. همچنین موضوع دارفور، یک مثال کاربردی نیز به دست می دهد که براساس آن حتی در مواردی که دیوان نقش مهمی ایفا می کند، رسیدگی دیوان نمی تواند واکنشی منحصر به جرایم وسیع روی داده باشد. حتی در بهترین شرایط، دیوان می تواند تعداد محدودی از افراد را به خاطر جرایمی که منجر به مرگ بیش از 200 هزار نفر و جابجایی بیش از دو میلیون نفر شده است، تحت تعقیب قرار دهد. سیاست دیوان در تعقیب کسانی که فقط نسبت به جرایم مندرج در اساسنامه «بیشترین مسؤولیت» را دارند، تا زمانی که مبتنی بر ملاحظات عملی قابل فهم است، ضرورتاً بدان معناست که بسیاری از کسانی که بخاطر جرایم وحشتناک، مسؤول شناخته می شوند، برای پاسخگویی نزد دیوان حاضر نخواهند شد. بنابراین حتی زمانی که عملکرد دیوان آنچنانکه می خواهد، اتفاق بیافتد؛ باز هم توجّه به مسؤولیت کسانی که خارج از رادار دیوان قرار گرفته اند ضروری است. روبرو شدن با این چالش، جدا از بحث دیوان، این فرصت مهم را به وجود می آورد که کشورهای عضو و غیرعضو اساسنامه بتوانند برای پیشبرد اهداف مشترک بایکدیگر همکاری کنند.

حوزه دوم و کلّی تری که دیدگاه آمریکا نسبت به دیوان کیفری بین المللی را در سالهای آینده شکل می دهد، تأثیر کارکرد دیوان بر شورای امنیت سازمان ملل خواهد بود. همانگونه که پیش از این اشاره کردم، حفظ نقش و اقتدار شورای امنیت از نخستین روزهای مطرح شدن مباحث مربوط به یک دادگاه کیفری بین المللی، نگرانی ثابت و اصلی آمریکا بوده است. اکنون که دیوان کیفری بین المللی یک واقعیت است، این برای آمریکا حائز اهمیت است که تضمین شود عملکرد دیوان، مکمل کارکرد شورای امنیت برای حفظ صلح و امنیت بین المللی است. این موضوعات ممکن است ناشی از زمینه های گوناگونی باشد. یکی از دلایل مخالفت آمریکا، اعطای اختیار ابتکار آغاز تحقیقات توسط دادستان دیوان بدون تقاضای شورای امنیت است. از نظر ما وقتی جرایمی در رابطه با منازعه مسلحانه در مقیاسی وسیع روی می دهد، تصمیم گیری درباره نقش و زمانبندی اقدامات مسؤولانه نباید بدون در نظر داشتن تصمیمات مربوط به چگونگی حل منازعه به طور جامع، اتخاذ شود. منشور ملل متحد مسؤولیت اولیه حفظ صلح و امنیت بین المللی را به شورای امنیت واگذار کرده است و اینگونه تصمیمات باید در شورای امنیت اتخاذ شوند. همانگونه که دیوان کیفری بین المللی تحقیقات خود را انجام می دهد و افراد را طبق اساسنامه رم تحت تعقیب قرار می دهد، شورای امنیت هم باید هنگامی که لازم است آماده اقدام باشد تا هماهنگی میان عملکرد دیوان و گستره وسیع اقدامات شورای امنیت تضمین گردد. منافع شورای امنیت، با پیشنهادهایی که موجب اعطای اقتدار و منابع شورا به دیوان برای کمک به آن می شود، ملازمه دارد. برخی پیشنهاد داده اند که شورای امنیت، نقش «سکوی اجرای» اساسنامه رم را از جمله در دستگیری و تحویل مظنونان و حمایت از قربانیان و شهود ایفا نماید. شورای امنیت باید در برابر چنین پیشنهادهایی محتاط باشد. وقتی پیشنهادهای دربردارندۀ نقش هایی برای نیروهای حافظ صلح سازمان ملل مطرح می شود، شورای امنیت باید با دقّت، تأثیر چنین نقش هایی را بر مأموریت های اصلی حافظان صلح و توانایی آنها برای اقدام در کشورهای محل عملیات به عنوان نیروهای بی طرف و مورد وثوق، در نظر بگیرد. اگر به صلح بانان سازمان ملل به عنوان افراد پلیس نگاه شود که مأمور دستگیری مقامات دولتی و تحویل آنها به لاهه هستند، احتمال کمتری دارد که آنها پذیرفته شوند و در عمل ممکن است در خطر شخصی بزرگتری قرار بگیرند. در هر قضیه ای، هر نقشی که شورا باید برای تسهیل کارکرد دیوان ایـفا نماید باید سازگار و منطبق با نقش (اصلی) دیوان در تلاش برای حفظ صلح و امنیت بین المللی باشد.

آخرین حوزه ای که دیدگاه و سیاست آمریکا در قبال دیوان کیفری بین المللی را شکل خواهد داد، نتیجه کنفرانس قریب الوقوع بازنگری اساسنامه رم است که قرار است در سال 2010 برگزار شود. اگر کشورهای عضو، علاقه مند شده باشند که نگرانی های بنیادین ایالات متحده را مورد توجّه قرار دهند، کنفرانس بازنگری می تواند چنین فرصتی را فراهم سازد. به جز این مسائل، نقطه تمرکز اصلی کنفرانس احتمالاً به پیشنهادهایی برای تعریف جرم «تجاوز» برای اعمال صلاحیت دیوان  مربوط خواهد بود. در رم، نمایندگان آمریکا چند نگرانی را دربارۀ تلاش برای گنجاندن جرم تجاوز در صلاحیت دیوان، ابراز کردند. آنها اشاره داشتند که منشور ملل متحد مسؤولیت تعیین مصداق را به هنگام روی دادن تجاوز، به شورای امنیت واگذار کرده است، و تأکید کردند که صلاحیت دیوان کیفری بین المللی در هر قضیه «تجاوز» باید مستقیماً به تعیین مصداق اولیه توسط شورای امنیت پیوند داده شود. آنها همچنین به این موضوع اشاره کردند که هرگونه تعریف تجاوز در راستای اهداف اساسنامه رم باید موافق و هم سو با حقوق بین الملل عرفی موجود و واضح و اختصاصی، و تأمین کنندۀ اصول اساسی مشروعیت و رعایت تشریفات قانونی باشد.

این اصول امروز همانقدر مهم هستند که یک دهه پیش، اهمیت داشتند. دست یافتن به تعریفی که این اصول را در نظر بگیرد، دشوار و احتمالاً تکلیفی مالایطاق است، و پیشنهادهای کنونی مورد توجّه مجمع کشورهای عضو اساسنامه، رضایت بخش نیستند. قضاوتها دربارۀ استفاده از زور که به عنوان یک عمل تجاوز به شمار آید، به طور خاص مستعدّ ملاحظات سیاسی است. کشورهای عضو اساسنامه باید این موضوعات را به دقت در مباحث پیش روی خود مورد توجّه قرار دهند. تصوّر یک رژیم حقوقی ضعیف در مورد جرم تجاوز برای دیوان کیفری بین المللی به عنوان یک نهاد، خطرناک تر از آن است که هیچ رژیمی برای آن تصویب نشود.

همچنین ضروری است تلاش درجهت طراحی یک رژیم حقوقی در مورد جرم تجاوز برای دیوان، قابل اجرا بودن این رژیم برای کشورهای غیرعضو اساسنامه را نیز مورد توجّه قرار دهد. همانطور که اشاره کردم، اصل اساسی سیاست ما در قبال دیوان کیفری بین المللی این است که همانگونه که ما تصمیم دولتهای دیگر برای پیوستن به اساسنامه رم و ارجاع موارد به صلاحیت دیوان را تصدیق می کنیم، از دولتهای دیگر نیز می خواهیم تصمیم ما را برای عدم انجام چنین کاری بپذیرند.  در این زمینه، اعضای اساسنامه رم باید در صدد ایجاد رژیمی درباره جرم تجاوز باشند که برای کشورهای غیرعضو نیز قابل اجرا باشد. البته آنها احتمالاً بحرانهای جدیدی را در روابط میان دیوان کیفری بین المللی و دولت جدید ایالات متحده برمی انگیزند.  ماده 121 (5) اساسنامه رم مقرر داشته است که دیوان نباید صلاحیت خود را بر اتباع کشورهای عضو که اصلاحات اساسنامه را – ازجمله درباره ارائه تعریف جرم تجاوز – نپذیرفته اند، اعمال نماید. (1) این امر  برای دیوان کاملاً غیرقانونی خواهد بود که ادعا نماید صلاحیتش را بر دولتهای غیرعضو (اصلاحیه) اساسنامه نیز اعمال می کند، آن هم وقتی که اساسنامه رم به کشورهای عضو اجازه می دهد از اتباعشان در برابر چنین صلاحیتی محافظت کنند.

موضوع رفتار دولتهای غیرعضو اساسنامه، من را به بحث اصلی ام در این سخنرانی برمی گرداند. نگرانی بنیادین آمریکا درخصوص اساسنامه رم، طی دهه گذشته حل نشده و در دهه آینده نیز احتمالاً رفع نمی شود مگر آن که اساسنامه تغییر کند. بنابراین چنانکه پیش بینی می کنیم آمریکا همچنان خارج از نظام حقوقی اساسنامه باقی خواهد ماند. این یک واقعیت است که طرفداران دیوان کیفری بین المللی باید آن را بپذیرند. توافق بر عدم اتفاق نظر درمورد دیوان، نخستین گام ضروری به سوی بهبود و رشد روابط سازنده ای است که به طور مؤثّر می تواند موجب پیشرفت اهداف مشترک ما در ترویج عدالت کیفری بین المللی را شود. این امر متضمن بهره برداری از فرصتهایی که برای اقدامات همکارانه وجود دارد و خودداری از افتادن در دام تنشهای گذشته خواهد بود. ما باید در اقداماتمان این پیش فرض را لحاظ کنیم که نتایجی که به دنبال آن هستیم، بسیار مهم تر از ابزاری است که از آن استفاده می کنیم. ایالات متحده و حامیان دیوان کیفری بین المللی می توانند بیشتر برای پیشگیری از مصونیت مرتکبان جرایم شدید با یکدیگر همکاری کنند تا این که به تنهایی به چنین هدفی نایل شوند و این منافع متقابل ما است که چنین رابطه ای توسعه یابد.

پی نوشت:

1- ماده 121-5: «... دیوان نسبت به جرمی که مشمول اصلاحیه است، چنانچه توسط اتباع آن دولت یا در قلمرو آن دولت ارتکاب یافته باشد، اعمال صلاحیت نخواهد کرد.» در واقع طبق این ماده و با توجّه به ماده 4 کنوانسیون حقوق معاهدات، در این وضع دولتی که اصلاحیه را نپذیرفته فقط نسبت به اصلاحیه وضعیت دولت غیرعضو را خواهد داشت. باوجوداین فرض، ماده 121 اساسنامه مانع اعمال صلاحیت دیوان بر اتباع دولتها در صورت وقوع جرم در کشور یک دولت عضو اصلاحیه نخواهد بود؛ همچنین است ارجاع وضعیت توسط شورای امنیت. (مواد 13 و 14 اساسنامه) م.

منبع: شورای روابط خارجی.