از شورای موجود تا شورای مطلوب
دکتر امیر مقامی
نهم اردیبهشت 1378 بالاخره آرزویی بیست ساله محقّق شد و نخستین دوره شوراهای اسلامی شهر و روستا آغاز به کار کردند. از آن زمان نیز 18 سال گذشته است و وقت آن است که به این پرسش بپردازیم که پس از طی چهار دوره فعالیت شوراهای شهر و روستا و استان و شورای عالی استانها، تا چه اندازه به شورای مطلوب و مورد نظر قانون اساسی نزدیک شدهایم؟ پاسخ مختصر من این است: «تقریباً هیچ»! در واقع پس از دوره نسبتاً متشنّج اوّل، شوراها و به ویژه شورای عالی استانها هرگز نتوانستند و یا نخواستند، نمایش دهنده آن نهادی باشند که قانون اساسی، تأسیس کرده است. اهمیّت شوراها برای انقلاب اسلامی چنان بود که تنها یک ماه پس از برگزاری همهپرسی جمهوری اسلامی و پیش از تدوین و تصویب قانون اساسی، در تاریخ نهم اردیبهشت 1358، بنیانگذار انقلاب دستور تصویب آییننامه شوراهای شهر و روستا را به شورای انقلاب اسلامی (نهاد تقنینی دوران انقلاب) صادر فرمودند. متن این پیام بسیار کوتاه و گویا است: «در جهت استقرار حکومت مردمى در ایران و حاکمیت مردم بر سرنوشت خویش، که از ضرورت هاى جمهورى اسلامى است، لازم مى دانم بى درنگ به تهیه آیین نامه اجرایى شوراها براى اداره امور محلى شهر و روستا در سراسر ایران اقدام، و پس از تصویب به دولت ابلاغ نمایید تا دولت بلافاصله به مرحله اجرا درآورد.»
9 ماه بعد، مقررات تفصیلی اساسی درباره شوراها در قانون اساسی به تصویب رسید. مطابق اصل ششم قانون اساسی، شوراها یکی از مظاهر مشارکت مردم در «اداره امور کشور» و ذیل مجلس شورای اسلامی تعریف شدهاند و فصل هفتم این قانون، قواعد اساسی حاکم بر فعالیت شوراها را چنان توصیف کرده است که گویی قرار بوده یک پارلمان محلّی در طول پارلمان ملّی و یک حکمرانی محلّی در طول حکمرانی ملّی در چهارچوب « اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تابعیت حکومت مرکزی» (اصل 100) تأسیس شود. شواهد متعدّدی علاوه بر اصول ششم و یکصدم قانون اساسی، این گزاره را تأیید میکند. اصل یکصدم «اداره امور» روستا و شهر و... را از جمله دلایل و اهداف تأسیس شوراها ذکر کرده است؛ اصل دوازدهم قانون اساسی تصریح دارد که « در هر منطقه ای که پیروان هر یک از این مذاهب اکثریت داشته باشند، مقررات محلی در حدود اختیارات شوراها بر طبق آن مذهب خواهد بود، با حفظ حقوق پیروان سایر مذاهب»؛ اصل 101 بر «اجرای هماهنگ» برنامههای استانها از طریق شورای عالی استانها تأکید دارد، اصل 102 شورای عالی استانها را در مقام ابتکار قانون قرار میدهد تا همچون رئیس جمهور و نمایندگان مجلس، حقّ ارائه طرح قانونی داشته باشد؛ اصل 103 همه «مقامات کشوری» را به تبعیت از «تصمیمات» شوراها در حدود اختیارات قانونیشان، فراخوانده است، اصل 105 در تأکید بر طولی بودن رابطه شوراها با مجلس و سلسلهمراتب نظم حقوقی، قید عدم مغایرت مصوبات آنها با موازین اسلامی و قوانین کشور را یادآوری کرده است. مجموعه این اصول جای تردیدی باقی نمیگذارد که شوراهای روستا و شهر، تنها محل اداره شهر، «توجیه سیاستهای دولت»، «تعیین شهردار» و این امور نیستند. شوراهای شهر و روستا میتوانند بخش مهمی از مدیریت غیرمتمرکز کشور باشند و در چارچوب قانون اساسی باشد. شوراهایی با چنین اختیارات اندک، آن شورایی نیستند که بتوانند «مقررات محلّی» وضع کنند؛ ان هم با در نظر گرفتن بافت جمعیتی، یا بر اجرای برنامههای ملّی نظارت کنند یا همه «مقامات کشور» را وادار به احترام و رعایت تصمیمات خود کنند؛ بلکه اغلب آنها هستند که از تصمیمات مقامات ملّی و حتی محلّی وابسته به مرکز نظیر مدیران کل استانها و مدیران شهرستانها و شوراهای مربوط به استانداری و فرمانداری تبعیت میکنند و چه بسا اساساً در زمینههای بسیاری عرصه تصمیم-گیری را وانهادهاند. در عمر 18 ساله شوراها، هرگز شورای عالی استانها طرحی برای تصویب – حتّی در امور مربوط به خود، مربوط به اختیارات شوراها و شهرداریها – به مجلس شورای اسلامی یا هیئت وزیران تقدیم نکرده است و... . آنچه بر شوراها میرود، بیش از آن که معلول ساختار ناقصی باشد که در مصوبات مجلس، تمهید شده و نیازمند اصلاح است؛ بیشتر ناشی از بیعملی و بیاعتقادی مجموعه شوراهای کنونی، به ویژه در کلانشهرهایی چون تهران، اصفهان، مشهد، قم و... است و متأسفانه شورای عالی استانها نیز دچار «تهرانزدگی» رایج در کشور است و فاقد ابتکار و برنامهای برای بازگشت به آنچه مدّنظر «قوه مؤسس» یعنی مجلس خبرگان قانون اساسی بوده است. چنین وضعیتی، امکان مشارکت مستقیم مردم در «تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش» (بند 8 اصل 3 قانون اساسی) را هر چه بیشتر دور از دسترس میسازد. حتّی برخلاف آنچه باید، جمعیت 74 درصدی شهرها (59 میلیون نفر) تنها میتواند 6756 نفر را برای اداره 1244 شهر برگزیند و این جز محدودتر ساختن انتخاب شهروندان و محدودتر کردن بهرهمندی شوراها از اندیشه و توانایی تصمیمگیران محلّی نیست.
اینک چه باید کرد؟ انتخابات پیش رو از این جهت سرنوشت ساز است. باید در انتخابات شوراها فعّالانه مشارکت جست و نامزدهایی را برگزید که در نظر و عمل، از مشارکت سیاسی مردم دفاع کردهاند و متعهّدند گامهایی در راستای اصلاح این وضعیت بردارند و نگرانیهای «تهران» را از واگذاری امور محلّی به ساکنان «شهرستان»، بزدایند. این فرایند ممکن است در یک دوره شوراها نیز حاصل نشود، امّا باید در این مسیر «پیوستگی» داشت.
