در رگ تاک

 امیر مقامی*

سخنرانی در همایش همبستگی وکلا، اصفهان، آذر 96

1. مقدمه و مفاهیم

«وکالت» یک حرفه است. این گزاره پیامدها و پرسش­هایی پدید خواهد آورد، از جمله این که رابطه اشتغال به وکالت و آزادی انتخاب شغل چیست؟ چه کسانی می­توانند به این حرفه اشتغال ورزند؟ شرایط اشتغال به این حرفه چیست؟ شاغلان این حرفه چه حق­ها و تکالیفی دارند؟ و... اما آنچه این حرفه را از دیگر حرفه­های غیردولتی متمایز می­سازد، ارتباط جدّی آن با حرفه قضاوت و به طور کلّی سیستم قضایی است که در زمره اعمال حاکمیتی قلمداد می­شود. از این رو، هرگونه وضع قاعده نسبت به این حرفه به ظاهر خصوصی، با منافع عمومی و اعمال حاکمیت دولت مرتبط خواهد بود. در عین حال پرسشی که نگارنده پیش روی خود قرار داده این است که نسبت این حرفه با آزادی تشکّل­های حرفه­ای چیست؟ به عبارت دیگر، آیا ایجاد یک سازمان حرفه­ای (صنفی) وکالت ضروری است؟ آیا این سازمان، باید مجزا و مستقل از ارکان حاکمیت باشد یا دنباله آنها؟ اساساً چنین نهادی، چه ماهیتی دارد؛ خصوصی باید باشد، یا دولتی یا یک نهاد عمومی غیردولتی؟ اگر بخواهم پرسش خود را به وضوح بیان کنم باید چنین بگویم که: با توجه به ارتباط عمیق حرفه وکالت با یکی از سه کارکرد اصلی قوای حاکمیت، اولاً آیا تشکیل سازمان صنفی وکلا، جایز است یا آنها نیز باید مانند کارمندان دولت انگاشته شوند[1] که نیاز و مجوزی برای تأسیس نهاد صنفی و حرفه­ای ندارند؟ ثانیاً در صورت جواز تشکیل چنین نهادی، آیا نقش این نهاد و اعضای آن در یکی از کارکردهای حاکمیت، به حاکمیت اجازه می­دهد که نسبت به آن مداخله داشته باشد؟

برای پاسخ به پرسش نخست نیاز چندانی به استدلال­های پیچیده حقوقی نیست و عملاً دولتها این رویه را پذیرفته­اند که وکالت یک شغل دولتی نیست. دلیل آن هم ساده است و آن این که «وکیل» از طرف اشخاص خصوصی درگیر در پرونده ایفای نقش می­کند و نماینده ایشان است. نمایندگی اشخاص را نمی­توان به محکمه سپرد چرا که محکمه باید به عنوان شخص ثالث و بی­طرف اقدام نماید. اگر عمیق­تر به موضوع نگاه کنیم، استقلال و آزادی وکیل، ادامه استقلال و آزادی و خودمختاری اشخاص است و از همین زاویه می­توان به پرسش دوم وارد شد و آن این که استقلال سازمان وکالت نیز ادامه استقلال وکیل است. 

برای پاسخ به پرسش دوم، منظرگاه این قلم نظام بین­المللی حقوق بشر است که ممکن است با منظرگاه­های اداری، اقتصادی و حتّی فلسفی متمایز باشد.

1. کدام استقلال؟

وقتی از استقلال وکیل و استقلال سازمان حرفه­ای وکالت سخن می­گوییم، منظور چه استقلالی است؟ استقلال از چه چیز؟ در جای دیگری، نگارنده بیان کرده است[2] که نخستین استقلال، استقلال از خود است. این استقلال هم جنبه­های اخلاقی دارد و هم جنبه­های حقوقی. بی­طرف ماندن، شفافیت و پاسخگویی وکیل را گویی می­توان به سازمان وکالت نیز تسرّی داد؛ چنانکه سازمان وکالت نیز باید در مسائل غیرصنفی از جمله مسائل سیاسی و در برابر اجرای قانون، بی­طرفانه عمل نماید. دیگر، استقلال از بخش خصوصی است که هم وکیل و هم سازمان وکالت باید از مداخله، نفوذ و فشار بخش خصوصی آزاد باشند. این گونه استقلال را نیز می­توان با قواعد حقوقی که لازمه آن است، مورد حمایت قرار داد. اما آنچه بیشتر محل پرسش است، استقلال وکیل و سازمان وکالت از حاکمیت و به ویژه قوه قضاییه است. همانگونه که اشاره شد، استقلال وکیل و به تبع آن سازمان حرفه­ای وکالت، از لوازم آزادی اشخاص در دفاع از منافع و حقوق خود نزد مقام حاکمیتی بی­طرف است. پیش­تر و بیش­تر درباره استقلال شخص وکیل و مبانی و قواعد لازم حقوقی و اخلاقی حاکم بر روابط او با دیگران و به ویژه نهاد قضاوت، از آن حیث که استقلال وی محفوظ بماند، سخن گفته شده­است. لذا اینک بحث را به استقلال سازمان حرفه­ای وکالت محدود می­کنیم.

1. چرا استقلال؟

مبانی حقوقی متفاوتی برای استقلال سازمان حرفه­ای وکالت می­توان برشمرد که ذیلاً آنها را مرور می­کنیم:

1-3. حق تشکیل اتحادیه

مطابق ماده 22 میثاق بین­المللی حقوق مدنی و سیاسی «هر کس‌ حق‌ اجتماع‌ آزادانه‌ با دیگران‌ را دارد از جمله‌ حق‌ تشکیل‌ سندیکا (اتحادیه‌های‌ صنفی‌) و الحاق‌ به‌ آن‌ برای‌ حمایت‌ از منافع‌ خود.» این حق نیز از حقوق مقیّد است و لذا ممکن است به موجب قانون، برای حمایت از امنیت ملّی، اخلاق حسنه و حقوق و آزادی­های دیگران محدود شود. حق تشکیل اتحادیه از لوازم کارکرد مناسب اشتغال حرفه­ای نیز محسوب می­شود. برابر بند 23 «اصول بنیادین راجع به نقش وکلا»[3]، «وکلا نظیر دیگر شهروندان محق آزادی بیان، عقیده، تشکیل اتحادیه و تجمّع هستند. به ویژه آنها حق دارند در مباحث عمومی راجع به موضوعات حقوقی، مدیریت دادگستری و ترویج و حمایت از حقوق بشر مشارکت نمایند و سازمان­های محلّی، ملّی یا بین­المللی تأسیس کرده یا به آنها ملحق شوند و بدون آن که با محدودیت­های ناشی از عمل قانونی یا عضویت در یک سازمان قانونی مواجه شوند، در جلسات آنها شرکت نمایند. برای اعمال این حق، وکلا باید طبق قانون، استانداردهای شناخته­شده و اخلاق حرفه­ای حقوقی رفتار نمایند.» در بخشهای آتی احکام لازم برای اعمال این حق از طریق اتحادیه­های حرفه­ای را بیان خواهیم کرد.

2-3. حق دادرسی عادلانه

یکی از حقوق طرفین/متهم برای تحقّق دادرسی عادلانه آن است که «شخصاً یا به‌ وسیله‌ وکیل‌ منتخب‌ خود از خود دفاع‌ کند.» دفاع وکیل، در واقع همان دفاع شخص از خود است که از طریق اعطای نمایندگی انجام می­شود. بنابراین همانگونه که طرف/متهم قضیه آزادی عمل دارد که در جلسه دفاع حضور یابد و از منافع خود دفاع کند، همان آزادی­ها به وکیل او نیز تعلّق می­گیرد. از آنجا که وکیل، شایستگی خود را برای تصدّی و حفظ موقعیت شغلی از کانون وکلا اخذ می­کند، در نتیجه سازمان حرفه­ای وکالت نیز باید از استقلال حرفه­ای برای انجام وظایف خود، به ویژه اعطای صلاحیت وکالت به متقاضیان،[4] نظارت بر رفتار حرفه­ای وکلا و رعایت مقررات اخلاق حرفه­ای برخوردار باشد. بنابراین چنین سازمانی باید به صورت خودساماندهی تأسیس شود و فعالیت نماید؛ چنانکه رعایت قواعد دموکراتیک درون آن نیز لازمه تضمین رعایت قوانین توسط آن خواهد بود.

3-3. تفکیک قوا

بسیاری از فشارها و مداخلات نسبت به وکیل و سازمان وکالت ممکن است از سوی قوه مجریه حادث شود. این فشارها معمولاً با هدف جهت­دهی سیاسی به عملکرد وکلا – به ویژه در کشورهایی که نقش وکلا در فرایندهای اجتماعی یا دادرسی اساسی پررنگ است – و یا تأمین اهداف خاص و جزئی انجام می­شود. چنین فشارها و مداخلاتی از آنجا که ممکن است سیر پرونده و قضاوت را تحت تأثیر قرار دهد، یا با ممانعت از دسترسی وکیل به اسناد و مدارک لازم، منجر به خلل در ادله قضایی شود؛ اصل تفکیک قوا را نیز نقض خواهد کرد.

4-3. دفاع از حقوق بشر

وکلای دادگستری در انجام فعالیت حرفه­ای خود، به طور فردی عهده­دار دفاع از حقوق بشر هستند[5] بنابراین مشمول حمایت­های مندرج در اعلامیه راجع به مدافعان حقوق بشر[6] خواهند بود. مطابق این اعلامیه که مصوب مجمع عمومی ملل متحد است، مطابق ماده یک این اعلامیه هر شخص حق دارد به طور فردی یا از طریق «اتحاد» با دیگران، به حمایت از حقوق بشر بپردازد. برابر ماده 5 اعلامیه، حق تأسیس و ملحق شدن به اتحادیه­ها و تشکل­های حمایت از حقوق بشر از جمله حقوق این افراد است.

1. چگونه استقلال؟

سند «اصول بنیادین نقش وکلا» مصوب هشتمین کنگره ملل متحد درخصوص پیشگیری از جرم و رفتار با متخلفان، مهمترین سند نرم بین­المللی است که ضوابطی درباره استقلال سازمان وکالت بیان نموده است. علاوه بر ماده 23 این سند که پیش از این مورد اشاره قرار گرفت و حق تشکیل اتحادیه حرفه­ای وکلا را همچون دیگر شهروندان به رسمیت شناخته­است، ماده 24 این سند مقرر می­دارد که «وکلا باید محق باشند اتحادیه­ها (کانون­ها)ی حرفه­ای خودسامان[7] خویش را به منظور نمایندگی منافعشان، ارتقاء آموزش و تعلیم مستمر و حمایت از حیثیت حرفه­ای ایشان تشکیل و به آن ملحق شوند. رکن اجرایی اتحادیه­های حرفه­ای باید به وسیله اعضای آنها انتخاب شود و وظایف خود را بدون مداخله خارجی انجام دهد.» این اصل با تأکید بر دموکراتیک بودن سازمان حرفه­ای وکالت، به طور مؤثری دخالت بیرونی در تشکیلات اجرایی سازمان حرفه­ای وکالت را نهی کرده است. «انتخاب توسط اعضا» مستلزم فقدان «دخالت» سایر نهادها و مقامات اجرایی و قضایی در فرایند «انتخاب» و رعایت آزادی انتخاب (هم برای نامزدهای مدیریت سازمان وکالت و هم برای رأی­دهندگان که همان اعضا هستند) خواهد بود.

یکی دیگر از لوازم استقلال سازمان وکالت این است که مقررات رفتار حرفه­ای وکلا باید از طریق ارگانهای مناسب به موجب قانون در چارچوب قوانین و عرف ملّی و معیارها و هنجارهای شناخته­شده بین­المللی وضع شود. (ماده 26 اعلامیه نقش وکلا)

علاوه بر این، اتهامات یا شکایات علیه وکلا در خصوص فعالیت حرفه­ای آنها باید به سرعت و عادلانه طی فرایندی منصفانه مورد رسیدگی قرار گیرد. لذا وکلا نیز از حق بهره­مندی از وکیل انتخابی برخوردارند. برابر ماده 28 اعلامیه مزبور، رسیدگی­های انتظامی علیه وکلا باید نزد یک کمیته انتظامی بی­طرف تأسیس شده توسط سازمان حرفه­ای، نزد یک مقام قانونی مستقل و یا نزد یک دادگاه انجام شود و امکان تجدیدنظر توسط نهاد قضایی مستقل نیز فراهم باشد. اگرچه این ماده، امکان رسیدگی به تخلفات انتظامی وکلا توسط «دادگاه» را پیش­بینی کرده است، اما اولاً ماده 29 بیان می­دارد که همه رسیدگی­های انتظامی باید در چارچوب مقررات رفتار حرفه­ای و دیگر موازین شناخته­شده و اخلاق حرفه­ای حقوقی در پرتو اصول (بنیادین نقش وکلا) انجام شود. ثانیاً تأسیس کمیته انتظامی باید توسط سازمان وکالت باشد یا سازمان، صلاحیت آن را بپذیرد. همچنین مطابق مقدمه این «اصول»، حمایت مؤثر از حقوق بشر و آزادی­های اساسی نیازمند آن است که همه اشخاص به خدمات حقوقی فراهم شده توسط «حرفه حقوقی مستقل» دسترسی مؤثر داشته باشند.

1. چالشهای موجود

در مقررات فعلی، موازینی وجود دارد که با اصل استقلال به نحوی که فوقاً اشاره شد مغایرت دارد. از جمله ماده 11 لایحه قانونی استقلال کانون وکلا که نظارت بر حسن اجرای وظایف وکالتی را در مورد وکلای متقاضی ترفیع (که امروزه منسوخ است) به دادگاه می­سپارد. تقاضای تعلیق وکیل به جهتی از جهات (بدون ذکر جهت قانونی) از سوی وزیر دادگستری (رئیس قوه قضاییه) در ماده 18 لایحه قانونی مزبور، تعیین تعرفه وکالت به عنوان یکی از قواعد رفتاری وکالت از سوی قوه قضاییه (ماده 19 لایحه قانونی)، رسیدگی به تخلفات اعضای هیئت مدیره کانون توسط قوه قضاییه (ماده 21 لایحه قانونی و ماده 5 قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری)، ضرورت تصویب آیین­نامه­های انتخاباتی و انتظامی توسط قوه قضاییه و تبعیت نظامات کانون وکلا از قوه قضاییه (ماده 22 لایحه قانونی و ماده 18 قانون وکالت)، دخالت در تعیین تعداد کسانی که می­توانند به وکالت اشتغال ورزند و محدودساختن آزادی انتخاب شغل و صدور پروانه وکالت توسط کانون­های وکلا از سوی کمیسیونی با اکثریت اعضای قضایی (ماده 1 قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری)، رسیدگی به صلاحیت نامزدها در دادگاه انتظامی قضات (ماده 4 قانون کیفیت...)، تعیین محدوده هر کانون توسط قوه قضاییه (ماده 17 قانون وکالت و تبصره 2 ماده 6 قانون کیفیت...)، از جمله مصادیقی است که در مقررات فعلی منجر به نقض استقلال کانون وکلا می­شود.

به علاوه ضروری است به وضعیت خاص مرکز مشاوران حقوقی، وکلا و کارشناسان قوه قضاییه نیز اشاره شود. این مرکز تابع آیین­نامه اجرایی ماده 187 قانون برنامه چهارم توسعه است. به موجب ماده 1 این آیین­نامه، سیاست­گذاری اجرای ماده 187 قانون مزبور برعهده هیئتی مرکب از اعضای قوه قضاییه است که توسط رئیس قوه قضاییه نصب می­شوند و درباره اموری نظیر تعداد مشاوران حقوقی (وکلا)، تخلفات و تعیین تکلیف در خصوص تنبیهات تصمیماتی اتخاذ می­نماید. رئیس مرکز نیز از میان «قضات» انتخاب می­شود. امور اداری و مالی آن تحت نظارت رئیس قوه قضاییه است. این مقررات، نهاد وکالتی را پدید آورده که اساساً فاقد هرگونه استقلال اداری، مالی و تشکیلاتی است.

1. راه حل: قانون استقلال

برای عبور از این چالشها، نیاز است مقررات موجود به نحوی مورد بازنگری قرار گیرد که:

1. راه بر هرگونه مداخله اجرایی و تشریفاتی و قضایی قوه قضاییه بر سازمان حرفه­ای وکالت، آنچنان که در قوانین جاری مقرر است، مسدود شود.
2. مقامات قضایی و اجرایی، در تصمیمات مربوط به اداره، امور مرتبط با وکلا و امثال آن فاقد حق رأی باشند.
3. نظارت بر عملکرد هیأت­های مدیره و دادگاه­های انتظامی به یک مرجع ملّی متشکل از وکلای مورد اعتماد عموم جامعه وکالت سپرده شود.
4. مداخله، فشار یا اعمال نفوذ در انتخابات، جریان اداری یا تصمیمات اداری و انتظامی سازمان وکالت، منع و جرم­انگاری شود.
5. تجدید ساختار سازمان حرفه­ای وکالت، به گونه­ای انجام شود که اصول حکومت قانون و حکمرانی خوب در چارچوب آن رعایت شود. مقررات حاکم بر سازمان وکالت باید متضمن موازین دموکراتیک و مشارکت عموم وکلا، شفافیت، پاسخگویی، عدالت و کارآمدی باشد. سازمان وکالت باید به گونه­ای در چارچوب این اصول رفتار کند که توجیهات مرسوم برای مداخلات خارجی را برطرف نماید.
6. تضمین شود که کانون وکلا یک نهاد صنفی و غیرسیاسی است. وکلا حق فعالیت سیاسی دارند، اما برای تصدّی سمت­های سیاسی مکلّف شوند موقتاً پروانه خود را تودیع نمایند. اعطای پروانه وکالت به دارندگان سمت­های سیاسی نیز تا زمان تصدّی سمت آنها ممنوع باشد.
7. تصدّی وکالت توسط قضات دادگستری (اعم از فعال یا بازنشسته) یا کارشناسان حقوقی ممنوع شود.

لذا پیشنهاد می­شود کمیته ویژه­ای به منظور کسب نظرات وکلا تشکیل شود و چارچوب قانونی تازه­ای مبتنی بر راهکارهای کلان فوق، طرح جدیدی برای استقلال کانون وکلا تنظیم نمایند. در واقع، لازم است وکلا به جای پاسخ سلبی، ایجابی اقدام کنند و طرح پیشنهادی خود را تنظیم و تدوین کنند.