در رگ تاک

به موجب اصل 71 قانون اساسی، «مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند.» این اصل در هر نظام دموکراتیک مبتنی بر این آموزه است که «مجلس، در رأس امور است.» با وجود این، رأسیت مجلس، منوط به حدود مقررات قانون اساسی و نظام حقوقی است. آموزه مزبور مبنای اصلی بحث حقوقی درباره این پرسش است که آیا تصویب «برجام» از سوی مجلس، ضروری است یا خیر؟

اگر این پرسش تا پیش از تصویب قانون الزام دولت به حفظ حقوق و دستاوردهای هسته­ای (مصوب 2/4/94) مطرح می­شد، چالش کمتری پیش روی حقوقدانان بود. زیرا همانگونه که پیش از این بارها اشاره شده است، برجام یک «معاهده» بین­المللی نیست؛ یعنی واجد هیچگونه تعهّد حقوقی نیست. این بدان معنی نیست که برجام فاقد تعهّد است، بلکه به این معناست که نقض تعهّدات آن، جنبه حقوقی ندارد و ضمانت اجرای حقوقی نیز نخواهد داشت، بلکه به عنوان یک سند سیاسی صرفاً مشمول ضمانت اجراهای سیاسی است. تعهّدات حقوقی فقط زمانی ایجاد شده است که برجام به عنوان ضمیمه قطعنامه شورای امنیت مشمول ماده 25 منشور گردیده است و بدون قطعنامه 2231 برجام هیچگونه وجهه حقوقی نداشت و نمی توانست به تحریم های پیشین نیز پایان دهد.

به عنوان یک پیامد این گزاره، نقض برجام از سوی هیچ عضوی قابلیت طرح در یک نهاد قضایی را نخواهد داشت و به همین منظور نیز رکنی سیاسی به نام «کمیسیون مشترک» از سوی طرفین برجام تمهید شده است تا به اختلافات مآلاً سیاسی ناشی از اجرای آن رسیدگی کند.

استدلال درباره این که برجام، معاهده نیست، بسیار است. نخست این که جز قوای مقننه ایران و آمریکا، قوه مقننه سایر طرفها هیچ انگیزه ای برای مداخله در تأیید و اجرایی شدن آن نداشته است. این در حالی است که طبق رویه بین المللی که در حقوق اساسی همه اعضای 3+3 و ایران نیز مشاهده می شود، التزام به معاهدات بین المللی از سوی طرفها نیازمند تصویب مجلس است. همچنین برجام متضمین تعهداتی برای سایر دولتها و حتی شورای امنیت است که رسما و قانونا طرف برجام محسوب نمی شوند. دیگر این که هیچ معاهده ای برای اجرا نیازمند تأیید شورای امنیت نیست، اما برجام چون معاهده نیست باید از مسیر شورای امنیت می گذشت و... . از این دست استدلالها بسیار است.

الزام آوری قطعنامه های شورای امنیت از جمله قطعنامه 2231 منوط به تصویب قوای مقننه دولتها نیست و فقط اگر برجام معاهده بود، طبق اصول 77 و 125 قانون اساسی باید از تصویب مجلس می گذشت؛ اما وقتی برجام معاهده نیست، اشاره به چنین اصولی قابل قبول نیست. در واقع، اصول مزبور و تفاسیر شورای نگهبان بر آنها متضمن آن است که اسناد شامل تعهّد حقوقی باید به تصویب مجلس برسد. حتی شورای نگهبان، اغلب تعهّدات حقوقی قراردادی را که در چهارچوب اعمال تصدی واقع می شوند نیز از زمره این مقرره خارج دانسته است. (تفسیر 3903-7/8/60 و 2009-16/8/63) (متن کامل تفاسیر را اینجا بخوانید)

علیرغم مباحث فوق، مجلس شورای اسلامی تصمیم گرفت درباره تصویب برجام قانونی خاص وضع کند. اگرچه وضع قانون درباره نتیجه مذاکرات، طبق اصل 71 از اختیارات مجلس است اما باید به دو نکته اشاره کرد. نخست آن که برکنار بودن مجلس از مذاکرات، یک روند طبیعی است زیرا اداره روابط خارجی از صلاحیت های قوه مجریه است و مداخله مجلس در این امر، مصداق دخالت در قوای دیگر است و هرگز رسم بر این نبوده که قوه مقننه یک کشور در جریان مذاکرات سیاسی یا قراردادی مشارکت داشته باشد. درباره معاهدات بین المللی نیز قوه مقننه اغلب با فرمول «همه یا هیچ» به معاهده می نگرد، مگر آن که از نظر حقوق بین الملل امکان اعمال حق شرط (رزرو) نسبت به برخی مقررات معاهده وجود داشته باشد. گاهی درباره برجام این بحث مطرح می شود که مجلس، حتی قادر به تعدیل متن نیز هست؛ در حالی که طبق توافق ژنو و بر اساس دیدگاه طرفین، برجام یک «بسته به هم پیوسته» (package deal) است و به علت متقابل بودن تعهدات مندرج در آن، هیچ یک از طرفین نمی تواند به استناد مقررات داخلی، بخشی از آن را به نفع خود تعدیل کند یا از دامنه تعهدات خود بکاهد. این نگرش در توافق ژنو صراحتا با این عبارت مورد اشاره قرار گرفت که «هیچ چیز مورد توافق نیست، مگر آن که همه چیز مورد توافق قرار گرفته باشد.» لذا به فرض مداخله مجلس، این نهاد نمی تواند تغییری در متن آن ایجاد کند و تنها ممکن است نسبت به رد یا تأیید آن اقدام کند.

در خصوص نحوه مداخله مجلس نیز تبصره یک قانون فوق به بدترین نحو ممکن انشا شده است. به موجب این تبصره «بر اساس اصول 77 و 125 قانون اساسی نتیجه مذاکرات باید به مجلس شورای اسلامی ارائه شود.» همانگونه که اشاره شد، اساساً استناد به اصول 77 و 125 در اینجا فاقد وجاهت بوده و مجلس صرفاً می تواند اقدام خود را به اصل 71 قانون اساسی مستند سازد. درواقع انشای کنونی نمی تواند جایگاه برجام را در نظام حقوقی ایران مشخص سازد، زیرا متأسفانه با مسامحه شورای نگهبان و با این بهانه که متن کنونی حاصل توافق سیاسی دولت و مجلس است، چنین متن مجملی به تصویب رسیده است. شاید مناسب تر آن بود که مجلس، درباره منع دولت نسبت به اجرای توافق هسته ای، اظهار نظر می کرد و نه درباره تجویز آن. به عبارت دیگر، همانگونه که پیشتر پیشنهاد شده بود، مداخله سلبی مجلس با نگارشی کارآمدتر می توانست از نگرانی های حقوقی کنونی بکاهد.

پرسش دیگری که از این انشا بر می آید آن است که آیا دولت، ملزم به ارائه لایحه است؟ در متن قانون، اشاره ای به لایحه نشده است و صرفاً از «ارائه نتیجه مذاکرات» سخن به میان آمده است؛ البته با استناد نامرتبط به اصول 77 و 125 قانون اساسی. در اغلب قوانین هنگامی که تکلیف به ارائه لایحه از سوی دولت، مورد نظر مجلس است، تعابیر واضحی به کار گرفته می شود و چنین تعبیر مجملی به نظر نگارنده بی سابقه است. در واقع، استنکاف دولت از ارائه لایحه به مجلس ناشی از اشتباه مجلس در نگارش تبصره فوق است! هرچند هنوز راه برای تفسیر این تبصره از سوی مجلس در چهارچوب اصل 73 قانون اساسی وجود دارد و در صورتی که این تفسیر رسمی به عمل نیاید یا تفسیر احتمالی، تکلیف ارائه لایحه را از دولت ساقط کند، دولت می­تواند مدعی شود نتیجه مذاکرات را در قالب گزارش وزیر امور خارجه به مجلس «ارائه» داده است و تکلیف دیگری ندارد؛ زیرا هیچ «معاهده»ای نیز به وجود نیامده که دولت طبق اصول 77 و 125 ملزم به ارائه لایحه برای تصویب آن باشد.

از آنجا که ماهیت تعهّدات برجام را فارغ از قطعنامه شورای امنیت، سیاسی تلقّی می ­کنیم، تصویب آن از سوی مجلس، الزام قانونی داخلی به رعایت آن ایجاد می کند و در نتیجه به یک تکلیف حقوقی داخلی برای دولت تبدیل خواهد شد. البته این بدان معنا نیست که دولت نمی تواند در صورت نقض برجام از سوی طرف مقابل، نسبت به پایان بخشیدن به انجام تعهدات خود اقدام کند، زیرا هم برجام و هم بند 13 قطعنامه 2231 به ایران اجازه می دهد در صورت نقض طرف مقابل، اجرای تعهّدات خود را متوقف سازد. به عبارت دیگر، اگر برجام به قانون داخلی تبدیل شود، فقط در صورت بازگشت تحریمهاست که دولت می تواند اجرای برجام را متوقف سازد و با توجه به پیش بینی ناپذیری آینده، چنین محدودیتی مفید نیست.

مسأله دیگری که این روزها اغلب مطرح می شود، اختیارات شورای عالی امنیت ملی درباره برجام است. واقعیت این است که با توجه به اصل 176 قانون اساسی، شورای عالی امنیت ملی، صلاحیت هایی موازی با مجلس دارد که ممکن است برای مقابله با تهدیدها و «به منظور تأمین منافع ملی و پاسداری از انقلاب اسلامی و تمامیت ارضی و حاکمیت ملی» از آن بهره گیرد. به موجب این اصل، مصوبات شورا پس از تأیید رهبری، قابل اجرا است. اگرچه اصل 176 ورود شورا به مسائل جزیی را پیش بینی نکرده و همواره با تعابیری کلّی از سه «وظیفه» شورا – که تلویحاً مؤید اختیارات آن نیز هست – سخن گفته، اما رویه شورا نشان می دهد که این نهاد برای انجام وظایف خود، ممکن است در جزئیات نیز مداخله کند. لذا در صورت تصویب برجام در شورای عالی امنیت ملی و تأیید رهبری با در نظر گرفتن اصل 57 قانون اساسی، مداخله مجلس حتی در وجه سلبی آن نیز بلاموضوع خواهد شد.

+ این یادداشت قبلا در دیپلماسی ایرانی منتشر شده است: اینجا.