قانون اساسی و تفسیرهای متناقض
متن کامل مقاله منتشرشده در روزنامه حزب الله، 20 اردیبهشت 86
گذر زمان، نهادهای حقوقی را به سبب تغییر نگرشها، افراد و نظریات ناگزیر از صدور آراء و احکام متضاد و متناقض میسازد. لیکن اصول عقلی مشخص موجب «نسخ» یا «تخصیص» احکام و نظرات نهادها میشود. چنانکه به عنوان مثال هر قانون متاخر مصوب مجلس میتواند قانون متقدم درباره همان موضوع را نسخ نماید. اما این موضوع درباره شورای نگهبان نیز میتواند صادق باشد. گذشت 27 سال از تاسیس این نهاد برای دفاع از موازین اسلامی و قانون اساسی ممکن است منجر به صدور نظرات متعارض شده باشد. شورای نگهبان اصولا در پاسخ به استفسار قانون اساسی، تایید یا رد مصوبات مجلس و استفسارات دیوان عدالت اداری نظریاتی ارائه مینماید که اکثرا نیز منتشر شده است. هنگامی که جایگاه دو نظریه متعارض یکسان باشد ظاهرا مشکلی وجود ندارد و نظریه جدید نظر پیشین را نسخ میکند. مثل دو پاسخ متعارض به دیوان عدالت اداری یا دو پاسخ متعارض به استفسار قانون اساسی. در این موارد به‌تحقیق حکم متاخر (لاحق)، ناسخ حکم متقدم (سابق) است. اما زمانی که در موضوعی شورای نگهبان، یک بار مصوبه مجلس را تایید میکند و دیگر بار در همان موضوع همان حکم را خلاف قانون اساسی تشخیص میدهد چه باید کرد؟ مخصوصا که نظریه جدید نه شکل قانونی یافته است؛ نه در مقام نسخ قانون مجلس – که قبلا به تایید شورای نگهبان رسیده است – بوده و نه اساسا این نظریات در مقام تفسیر قانون اساسی صادر میشوند؛ بلکه صرفا پاسخی است به مصوبه مجلس. آیا در این موارد، پاسخهای شورا میتواند تفسیر سابق قانون اساسی را نسخ نماید؟ به نمونه‌ای از این دست توجه کنیم:
یک - اصل 173 قانون اساسی در مقام تاسیس «دیوان عدالت اداری» مقرر میدارد: «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آئین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها دیوانی به نام عدالت اداری زیرنظر رئیس قوه قضاییه تاسیس میگردد.» همانگونه که در این اصل ذکر شده است، فقط شکایت از «مامورین یا واحدها یا آئین‌نامه‌های دولتی» در صلاحیت این دیوان است.
دو - در سال 1374 مجلس در پاسخ به این استفسار که با توجه به ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری، آیا رسیدگی به شکایات علیه موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی احصا شده در «قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی» (مصوب 19/4/73) نیز در صلاحیت دیوان است یا خیر؟ مقرر داشت: «با توجه به ماده 11 ق.د.ع.ا رسیدگی به شکایات علیه نهادهای عمومی احصا شده در قانون فهرست... نیز در صلاحیت دیوان عدالت اداری میباشد.» این تفسیر مجلس از قانون دیوان عدالت اداری که درواقع صلاحیت دیوان را از «نهادهای دولتی» به «نهادهای عمومی غیردولتی» گسترش میداد 11/7/74 به تصویب مجلس رسید و هشت روز بعد نیز شورای نگهبان آن را خلاف قانون اساسی تشخیص نداد و «تایید» نمود.
سه - در سال 80 پرونده‌ای در دیوان عدالت اداری مطرح و شاکی خواستار ابطال بخشی از یکی از آئین‌نامه‌های فدراسیون فوتبال شد؛ درحالیکه فدراسیونهای ورزشی طبق مصوبه 11/3/76 مجلس به عنوان «موسسه عمومی غیردولتی» شناخته شده بودند. دبیرکل فدراسیون فوتبال با طرح این موضوع که موسسه متبوعش نهادی غیردولتی (گرچه عمومی) است؛ صلاحیت دیوان را به چالش کشید. اما دیوان با توجه به قانون تفسیری مصوب سال 74 صلاحیت خود را احراز، به موضوع رسیدگی نموده و نهایتا حکم به ابطال آئین‌نامه فدراسیون داد. (2/2/80 – دادنامه: 27 – کلاسه: 79/351) این موضوع امسال در قضیه دعوای باشگاه صنعت نفت آبادان علیه فدراسیون فوتبال نیز تکرار شد. (اعتماد ملی؛ 15/7/85)
چهار - 27 آذر 84 مجلس لایحه جدید دیوان عدالت اداری را تصویب نمود که در بند یک ماده 13 «رسیدگی به شکایات... نسبت به... نهادها و موسسات عمومی غیردولتی احصا شده در قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی و اصلاحات بعدی آن» در صلاحیت دیوان قرارگرفت و در بندهای دیگر این ماده نیز این موضوع تکرار شد؛ اما شورای نگهبان این بار نظر دیگری داشت و عملا تایید خود بر قانون سال 74 را نادیده گرفت و در ایرادات خود نسبت به این مصوبه اعلام کرد: «اطلاق بندهای 1، 2، 3، 4، 5 و 6 ماده 13 چون شامل اقدامات و تصمیمات واحدهای عمومی غیردولتی نیز میشوند، مغایر اصل 173 قانون اساسی شناخته شد.» و در بند 5 ایرادات نیز تکرار نمود: «بند 1 ماده 20 براساس اشکال ماده 1 به جهت توسعه تصویب‌نامه‌ها و آئین‌نامه‌ها به قوای دیگر غیر از قوه مجریه و نیز تسری آن به موسسات عمومی غیردولتی مغایر اصل 173 قانون اساسی شناخته شد.»
با مقایسه دو نظر شورای نگهبان، یکی در تایید قانون تفسیری سال 74 و دیگری در عدم تایید مصوبه سال 84 دو حکم کاملا متناقض در موضوع واحد مشاهده میشود که اتفاقا به نظر میرسد حکم جدید با قانون اساسی سازگارتر است. حکم سابق در تایید مصوبه بوده و به قانون تبدیل شده و لازم‌الاجراست. از نظر اصولی حکم لاحق سال 84 باید حکم سابق را نسخ نماید. اما اینک این چالش وجود دارد که آیا در اینگونه موارد که شورای نگهبان در مقام رسمی نسخ حکم پیشین نبوده است و عملا چیزی را تایید نکرده بلکه به نفی و رد مصوبه‌ای پرداخته که «متن قانونی» محسوب نمیشود؛ آیا حکم جدیدش لازم‌الاتباع است؟ آیا با این حکم، قانون تفسیری سال 74 خلاف قانون اساسی میشود و حکم جدید عطف بماسبق خواهد شد؟
همانگونه که در ابتدای یادداشت آمد؛ تغییر افراد، نگرشها و نظریات در گذر زمان نهادهای حکم‌کننده و نیز تقنینی را به تعارض آرا وامیدارد. چنانکه مصوبات مجلس طی 100 سال گذشته همواره نسخ و تخصیص مصوبات پیشین را به همراه داشته است. اما در مورد شورای نگهبان، مسئولیت خطیر نگاهبانی از شرع و قانون اساسی نیازمند دقت و مراقبت بیشتری است چراکه اگر بپذیریم میتوان تفسیرهای متعدد و متنوعی از قانون اساسی داشت؛ نمیتوان پذیرفت که تفسیرهای «رسمی» هم متناقض باشند. در اینگونه موارد استثنایی لازم است شورای نگهبان نظر صریح خود را مبنی بر نسخ نظریه سابق به گونه‌ای که به اطلاع همگان برسد اعلام نماید و میتوان قانونی تصویب نمود که در این موارد شورای نگهبان، با درخواست مقام رسمی مانند رئیس مجلس، ضمن اعلام نظریه جدید و نسخ نظر قبلی و قوانین مغایر با نظر جدید (به سبب اهمیت «قانون اساسی» به عنوان قاعده عالی) به وی موضوع را از طریق روزنامه رسمی به اطلاع همگان برساند. درغیراینصورت حقوقدانان ناگزیرند آن چیزی را بپذیرند که رسما به عنوان تفسیر قانون اساسی یا تایید قانون عادی منتشر شده است. بدین ترتیب قانون سابق که طبق نظر جدید شورای نگهبان، خلاف قانون اساسی شناخته میشود همچنان به دلیل شک در «رافعیت موجود» یا حتی «وجود رافع» با استصحاب نظر قانونی سابق، مورد استناد بوده و اجرا خواهد شد!
