در رگ تاک

اجرای اداری قانون

مجری قانون، صلاحیت تفسیر قانون را دارد

دکتر کاتوزیان

دانشجویان حقوق معمولا قواعد حقوقی و قوانین را با وصفی قضایی مطالعه می کنند. یعنی همیشه مواد قوانین و آیین نامه ها و معاهدات به عنوان متون متولی حمل قاعده حقوقی در اختلافات فرضی مورد تجزیه و تحلیل قرار می گیرند. بنابراین دانشجوی حقوق به یاری استاد، خود را در مقام قاضی تصویر می کند و در بهترین حالت، برگه امتحانی به مجموعه ای از آراء کوتاه مستند و مستدل تبدیل می شود. اما واقعیت این است که متون حامل قاعده حقوقی بیش از آن که در دستگاه قضایی مجال ظهور و بروز بیابند (حتی اگر ورودی مراجع قضایی در کشوری مثل ایران بسیار بالا باشد)، در مراجع اداری خود را نشان می دهند. بسیاری از قوانین جلوه قضایی ندارند اما هر روز مورد عمل و استناد کارگزاران قوه مجریه قرار می گیرند. بدین ترتیب هر بخشنامه، آیین نامه و قانون با صرف هزینه فراوان و طی سلسله مراتب عمومی به دست این مجریان می رسد و نهایتا همین افراد هستند که بخش عمده ای از تابلوی حاکمیت قانون را ترسیم می کنند. به عبارت دیگر، حاکمیت قانون بر امر اداری و اجرایی مصادیق فراوان تری دارد و البته این در حالی است که نه مجریان قانون به طور صددرصد منابع حامل قانون را به درسی به اجرا درمی‌آورند و نه علم کاملی نسبت به آن دارند و نه قضایی کردن تمامی موارد نارضایتی از اجرای اداری قانون امکانپذیر است (بنگرید به وضعیت تعداد پرونده های ورودی به دیوان عدالت اداری). این یادداشت را فرصتی می دانم که نسبت به اهمیت اجرای اداری قانون اشاره ای داشته باشم.

واقعیت این است که سازمان اداری در کشور ما به شکلی ناپخته متکی به نظم قانونی است. این سازمان به این دلیل ناپخته است که علیرغم طول و عرض و حجم و جرم زیاد این سازمان، بخش اندکی از انر‍ژی ها صرف تنظیم منصفانه قواعد حقوقی حاکم بر آن و تحلیل کامل این قواعد می شود. و از همه چالش ها مهمتر این است که سازمان اداری، تحلیل در سطوح پایین را سرکوب می کند و به جای آن در مواردی که مقامات بالادستی تشخیص دهند، کارشناسان بالادستی بخشنامه یا رویه هایی را تنظیم و به پایین ترین سطوح اداره سرازیر می کنند. در حقیقت به جای آن که کسانی که به طور مستقیم و رو در رو با مسأله سروکار دارند به حل چالش بپردازند، افرادی که غیرمستقیم با این مسائل در ارتباط هستند؛ برای حل چالشها قاعده سازی می کنند و احتمالا این یکی از دلایل پیچیدگی و فراوانی هنجارهای ذیل قانون می تواند باشد. همین چالش به تعارض و فراوانی هنجارها و سردرگمی اشخاص ذینفع و مجریان قانونی هم منجر می شود و چه بسا همین هنجارهای ذیل قانون اهمیت بیشتری پیدا کرده و مستقیما بدون توجه به اصالت قانون مورد استناد قرار می گیرند؛ «مجموعه بخشنامه های ثبتی» از جمله مشهورترین این هنجارهاست که انتهایی برای آن قابل تصور نیست.

مسأله دیگری که توجه به آن بی فایده نیست فقدان یا عدم آشنایی با اصول کلی حاکم بر هر یک از زمینه های اجرایی و حتی کلیت سازمان دولت از سوی کارکنان است. این اصول کلی راهنمای تصمیم گیری در موارد خلاءهای قانونی است اما توضیح این اصول هم کار ساده ای نیست. مثلا من بارها تلاش کرده ام در میان ابهامات همکارانم که بعضا بدون استناد قانونی، برای تصمیم گیری معطل می شوند از همین روش استفاده کنم اما دیده ام که وقتی می گویم شما عمله اراده مالک هستید، مفهوم «اراده مالک» برایشان نامفهوم است و باز به دنبال مجوز مافوق می گردند.

حتی حقوق بین الملل هم از بحث درباره اجرای اداری بی نیاز نیست و گاهی ضروری است متصدیان اداری به جنبه های حقوقی بین المللی اعم از حقوق بین الملل عمومی یا خصوصی در هر موضوع توجه داشته باشند. شاید جنبه های حقوق بین الملل خصوصی یا تجاری یا اقتصادی برای بعضی دستگاه های اقتصادی رایج تر باشد اما قضیه اخیر آلمان و ایتالیا نمونه خوبی از اهمیت حقوق بین الملل عمومی برای همه دستگاه های اداری است. در این قضیه دولت ایتالیا اقدام به توقیف اموال دولت آلمان نمود و این توقیف (که در ایران این روال در ادارات اجرای اسناد رسمی انجام می شود) بخشی از موضوع رای دیوان بین المللی دادگستری بود. به عبارت دیگر عمل متصدی دفتر بازداشتی یک اداره ثبت محلی می تواند بخش آخر نقض یک تعهد بین المللی از سوی دولت باشد و چه بسا با آگاهی و اجرای قواعد حقوق بین الملل به مثابه قانون بتوان فرصت بیشتری برای تامل در این موارد نقض ایجاد نمود.

بحث درباره چالش های اجرای اداری قانون را باید باز گذاشت. هر کس تجربه ای از این چالش ها دارد: سرکوب و چه بسا تحقیر هرگونه تحلیل تازه برای رعایت سلسله مراتب، اولویت تصمیم مافوق، فقدان اصول کلی و... . اهمیت اجرای اداری قانون کمتر از اجرای قضایی آن نیست و چه بسا گاهی مهم تر هم باشد. هدف این یادداشت هم فقط اشاره به اهمیت این موضوع بود که اشکالات اجرای اداری قانون یا بی توجهی به بعضی جنبه های حقوقی، در یک ساختار اداری حقوقی ناپخته به چالش، جدال نهادهای دولت با مردم، مکاتبات غیرضروری و درنهایت هدر رفتن سرمایه و نیرو منجر می شود.

یادداشتهای ده سالگی، یادداشتهایی است که در شهریور و مهر ماه 91 برای اولین بار در maghami.blogfa.com منتشر شده اند.