در رگ تاک

ناپایداری و بدنویسی

نظام های حقوق نوشته به طور آشکاری به قوانین مصوب پارلمان اتکا دارند و در نتیجه متن این قوانین به عنوان پایه اصلی نظام حقوقی محسوب می شود و هر چه آیین نامه و دستورالعمل و تفسیر از متن یا خلاءهای آن برمی‌آید. اما متاسفانه پارلمان در ایران حداقل طی سالهای کوتاه تجربه حقوقی من هرگز به طور جدی به اهمیت متن مصوب پی نبرده است و حتی برگزاری همایش ها و سخنرانی ها و مقالات حقوقدانان و برخی نمایندگان مجلس در بهبود وضعیت تأثیری نداشته است. ظریفی در اشاره به یکی از معضلات قوانین جدید و مقایسه آنها با قوانین قدیمی، نام و عنوان قانون را دستمایه قرار داده بود. قوانین قدیمی با عناوین کوتاه و رسایی مثل قانون مجازات عمومی، قانون مدنی، قانون تجارت، قانون آیین دادرسی مدنی/کیفری، قانون ثبت، قانون استخدام کشوری، قانون کار و... تصویب می شدند اما اکثر قوانین امروز عناوین بسیار طولانی دارند. به جز نمونه مشهور «قانون وصول برخی درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین» (اگر کامل نوشته باشم) یکی از نمونه های اخیر «قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان های فاقد سند رسمی» است که عنوانی پر ایراد دارد! مشابه این قانون قبلا بموجب اصلاحیه مواد 147 و 148 قانون ثبت به تصویب رسیده بود. قانونگذار بی حوصله در قانون جدید از واژه عرفی «تعیین تکلیف» استفاده کرده است در حالی که «تعیین وضعیت» خود گویاست، به علاوه صدور سند رسمی هدف اصلی این قانون است و نه تعیین وضعیت ثبتی املاک بدون سند، چرا که وضعیت ثبتی بسیاری از املاک فاقد سند رسمی مشخص است، یا ثبت نشده اند یا در جریان ثبت و یا ثبت شده اند ولی سند هنوز برای آنها صادر نشده است یا اصلا سند مشاعی دارند که تبدیل آن به سند ششدانگ (اختصاصی) موردنظر مالک است و همینطور عبارت «ملک وضعیتی یا در جریان ثبت  یا جاری» برای عاملان ثبتی، اصطلاحی آشناست که معنایی جز معنای مورد نظر قانونگذار دارد. بنابراین قانونگذار نه درست نوشته است، نه خالی از ابهام و نه حتی اصطلاحات حرفه ای و تخصصی را مراعات کرده است. در همان ماده اول قانون، مشخص می شود که همه «اراضی» فاقد سند موضوع این قانون نیستند و این برخلاف عنوان مطلق قانون است،‌باز در همان ماده قانونگذار که شرایط شمول قانون را «ذیل» متن ماده بیان کرده است، از «شرایط فوق» سخن می گوید!‌ واژه «سابقه ثبتی» هم در این ماده مبهم است و مشخص نیست که فقط املاک به ثبت رسیده را در بر می گیرد یا املاک در جریان ثبت هم مشمول آن است؛ در شرایطی که بندهای الف تا ت ماده یک دلیلی بر محدودشدن شمول قانون به املاک ثبت شده دارای مالک رسمی (ماده 22 ق.ث) است، تبصره ماده 13 تفسیری متفاوت را برمی انگیزد که صراحتا از املاک در جریان ثبت سخن می گوید. این قانون در 18 ماده و 19 تبصره تصویب شده است و همین نشانه ای از بی نظمی و فقدان ساختار برای تدوین قانون است.

اشکالات و ابهامات نگارشی و ماهوی دیگری هم در این قانون مطرح است که به نظر می رسد سازمان ثبت اسناد و املاک کشور را از ابتدای اجرایی شدن تا به سرانجام رسیدن آن درگیر موارد متعدد تعارض آراء خواهد نمود تا بخشنامه هایی برای رفع تعارض هم صادر شود و به فربهی نظام حقوق ثبت کمک رساند.  نگارش مطلوب قانون، ساده نیست اما قانون مطلوب یقینا نگارشی ساده تر دارد. نمی توان تصور کرد که همه افراد بتوانند متون قانونی را بدون در نظر گرفتن سابقه آنها و سایر قوانین و حتی اصول کلی حاکم بر نظام حقوقی درک کنند، اما حداقلی از ساده نویسی و رعایت نظم و ساختارمندی در نگارش قانون به فراگیرتر شدن حاکمیت قانون و یافتن اهداف حاکم بر هر یک از مواد قانونی کمک خواهد کرد؛ در حالی که چنین نگارشی هم از حیث شکل و هم از نظر ماهیت، حتی دست اندرکاران اجرایی را هم به دردسر می‌اندزاد. تدوین قانون شبیه تدوین یک کتاب یا رساله پژوهشی است که باید مسأله و سؤالاتی که قرار است با این قانون جدید حل شوند را شناخت و بر مبنای آن،‌ساختاری (پلان) تعریف کرد تا در قالب آن ساختار تک تک مسائل و پاسخ های آن ارائه شود؛ به نحوی که کمترین ابهام را برانگیزد. تقسیم بندی ها و تبصره ها و مواد همه برای ساختارمندشدن قانون تعریف شده اند (ن.ک: قوانین کلاسیک مثل قانون مدنی، قانون تجارت و...) اما استفاده نابجا از آنها جز ابهام و سردرگمی و طولانی شدن کلام در پی نخواهد داشت.

بنابراین بگذارید بحث دیگری را آغاز کنیم: ویژگی‌های قانون‌نویسی مطلوب چیست؟ به نظر می رسد هرگونه پاسخی به این پرسش، ناکافی باشد و هر بار بتوان الگوهای کامل تری را ارائه کرد؛ اما به نظر می رسد یکی از وجوه اشتراک همه پاسخها می تواند توجه به تجربه قانونگذاری باشد؛ چه تجربه قانونگذار داخلی و چه قانونگذار خارجی (تجربه اندوزی تطبیقی). اما همه پارلمان های دموکراتیک و دوره ای به دلیل محدودیت دوران نمایندگی و تغییرات پیاپی نمایندگان عضو با مشکل انباشت و داشت تجربه روبرو هستند؛ مثلا دوره اول مجلس شورای اسلامی کاملا و صددرصد با آخرین دوره مجلس شورای ملی (پیش از انقلاب)، تفاوت داشت و هیچ کدام از نمایندگان دوره های گذشته نمی توانستند در دوران جدید متصدی نمایندگی شوند. اما حتی به تدریج و با گذشت زمان، نهادهایی مثل مجمع نمایندگان ادوار مجلس شورای اسلامی به عنوان یک نهاد غیردولتی با فعالیت های فصلی یا مطالعه تجربیات سابق نتوانسته اند خلاء تجربه اندوزی را رفع کند. فراتر از این گرچه به مدد اصلاحات پیاپی قانون انتخابات مجلس، هر دوره مجلس از نظر تجربیات علمی و مدارک تحصیلی ظاهرا قوی تر از دوره های گذشته است، اما باز هم نه تجربه ای هست و نه مطالعه ای. البته هیچ مجلسی نمی تواند در ماهیت همه موضوعات حقوقی، اقتصادی، سیاسی و... تخصصی رفتار کند چون جز چند نماینده احتمالی، سایرین تخصصی در هر یک از این زمینه ها ندارند. حتی فن قانون نویسی به اندازه کافی به عنوان یک فن مشترک برای نمایندگان پارلمان،‌شناخته نشده است. تنها راهی که برای رفع معضل بی تجربگی اعضای نهاد قانونگذاری – که از آسیب های معمول دموکراسی و چرخش قدرت است - می توان تصور کرد، پایداری نهادهای دائمی و تخصصی (کارشناسی) دولتی و غیردولتی (لابی های تخصصی) در کنار اعضای ناپایدار پارلمان است.

در ایران، به جز نقش ویژه قوه مجریه در ابتکار قوانین و بیان موضع در مجلس، نهادی مثل مرکز پژوهش های مجلس یا اداره قوانین چنین وظایفی را برعهده گرفته اند و حتی در قوانین، نهاد مشاوره نمایندگان مجلس هم پیش بینی شده است اما در عمل به نظر می رسد هیچ یک از این نهادها (به جز همان مواضع نماینده دولت) جدی گرفته نمی شوند؛ بخصوص که این نهادها خود متأثر از ناپایداری مجالس هستند. چاره کار، دیدگاه پایدار و جدی گرفتن نهادهای تخصصی مجلس است، دیدگاه و نگاهی که متأثر از ناپایداری های انتخاباتی نباشد. به علاوه نهادهای غیردولتی درگیر هر موضوع باید به عنوان ذینفع حق حضور و بیان دیدگاه و مشارکت در روند قانونگذاری داشته باشند. در غیراینصورت، بی نظمی قوانین،‌ پراکندگی هنجارهای حقوقی، اشتباهات نگارشی، تناقض های شکلی و ماهوی ادامه خواهد داشت و در نتیجه هر متن قانونی به عنوان یک منظومه منسجم و مجموعه قوانین به عنوان یک منظومه بزرگتر و منسجم تر نخواهند بود و هر گوشه نظام حقوقی (اگر بتوان آن را همچنان یک نظام و سیستم دانست)، ساز جداگانه ای خواهند نواخت. آیا حقیقتا نهادسازی، راه پیشگیری از آسیب ناپایداری در دموکراسی است؟

یادداشتهای ده سالگی، یادداشتهایی است که در شهریور و مهر ماه 91 برای اولین بار در maghami.blogfa.com منتشر شده اند.