آینده حقوق بین¬الملل پس از «برجام»
آنچه میخوانید مبحثی است که بنا داشتم در میزگرد بررسی ابعاد حقوقی بینالمللی مذاکرات هستهای روز پنج شنبه مطرح نمایم اما با منتفی شدن نشست مزبور، اندکی زودترو در فضای مجازی که فراختر است؛ مطلب خود را همینجا در اختیار پژوهشگران و استادان محترم قرار میدهم؛ با این امید که از دیدگاههای ایشان بهره مند شوم.
با ارجاع برنامه هستهای جمهوری اسلامی ایران به شورای امنیت ملل متحد از سوی شورای حکام آژانس بینالمللی انرژی اتمی در سال 2006، زمینه حقوقی مشروعیت بخش به مذاکرات هستهای پس از آن نیز همان قطعنامههای شورای امنیت است به نحوی که این شورا در قطعنامههای صادره از جمله بند 10 قطعنامه 1747، بند 21 قطعنامه 1737، بند 21 قطعنامه 1696 و بندهای 32و 33 قطعنامه 1929 همواره از مذاکراتی که به منظور تضمین ماهیت صرفاً صلحآمیز برنامه هستهای ایران انجام شده، حمایت کرده است تا «راه حلی مذاکره شده» (Negotiated Solution)حاصل شود. در نتیجه، از جهت ماهوی نیز نتیجه احتمالی این مذاکرات که از اکنون «برنامه جامع اقدام مشترک» (از این پس «برجام») خوانده میشود، یک «معاهده» مشمول حقوق بینالملل نخواهد بود. سند احتمالی آینده از نظر شکلی نیز معاهده تلقّی نمیشود بلکه تابعی از آثار قطعنامههای پیشین شورای امنیت است. نه تنها برداشت رسمی طرف ایرانی، مؤید آن است که «برجام» صرفاً شامل تعهدات داوطلبانه سیاسی است، طرف آمریکایی نیز در چهارچوب حقوق اساسی خود، سند ممکن الحصول مزبور را ذیل توافقهای سیاسی غیرالزامآور در چهارچوب اختیارات رئیس جمهور، تلقّی میکند. (بنگرید به نامه مک دناف، رئیس دفتر ریاست جمهوری آمریکا به رئیس کمیته روابط خارجی سنا و نیز یادداشت آقای بدیعی نژاد، مذاکره کننده ارشد ایرانی)
بدین ترتیب، برجام با «تأیید شورای امنیت» (بند پایانی بیانیه سوئیس)، در چهارچوب مواد 25 و 103 منشور آثار حقوقی خواهد یافت و تعهدات ناشی از قطعنامه آتی احتمالی برای همه اعضای ملل متحد، حتی اعضای خارج از متن مذاکرات نیز تعهّدآور است. پس مبنای تعهد حقوقی برجام، تصمیم شورای امنیت است و نه سازوکار معاهدهای که تابع حقوق بینالملل و برخی تشریفات حقوق داخلی است. چنین برداشت مشترکی از سوی طرفهای مذاکره سبب آن خواهد شد که قوای مقننه دولتها از تصمیم گیری کنار گذاشته شوند، حقوق اساسی داخلی ذیل تفوق حقوق بینالملل قرار گیرد و تغییرات حاکمیتی بر نتایج برجام – دست کم تا زمانی که قطعنامه دیگری در شورای امنیت تصویب نشود – تأثیری نداشته باشد.
علاوه بر این، ایران به دو علت حقوقی، به این مذاکرات مشروعیت بخشیده است که این دو علت در امتداد یکدیگرند. نخست اعتقاد جمهوری اسلامی ایران به غیرقانونی بودن تصمیمات پیشین شورای امنیت علیه ایران است و دوم التزام به اصل حل و فصل مسالمت آمیز اختلافات بینالمللی است که اصل مزبور در بند 3 ماده 2 منشور ملل متحد منعکس شده است و روی دیگر اصل منع تهدید یا توسل به زور است که به پیشنهاد ایران در کنفرانس سانفرانسیسکو در بند 4 ماده 2 منشور اعتبار یافت. لذا جمهوری اسلامی ایران در برابر چیزی که غیرقانونی میدانست، دست به نافرمانی زد. در عین حال، این مذاکرات باید به دو اختلاف با ابعاد سیاسی و حقوقی میان ایران و غرب پایان دهد که عبارتند از ماهیت صلحآمیز یا نظامی برنامه هستهای ایران و ماهیت قانونی یا غیرقانونی تصمیمات شورای امنیت. بدین لحاظ است که در بیانیه سوئیس تأکید میشود که وزرای خارجه کنار یکدیگر جمع شدهاند تا هم تصمیمات قبلی شورای امنیت لغو شود و هم در خصوص برنامه هستهای ایران یک اعتمادسازی قطعی حاصل شود. البته این اختلاف نخست است که بر ایجاد اختلاف دوم تأثیر گذاشته است. یعنی چون ایران، برنامه هستهای خود را صرفاً صلحآمیز میداند، تصمیمات شورای امنیت را علیه خود غیرقانونی تلقی و از پذیرش و اجرای آنها خودداری میکند.
حال، پرسشهایی که قبلاً درباره حدود اختیارات شورای امنیت به عنوان مهمترین رکن دارای اقتدارات و اختیارات قهری در حقوق بینالملل وجود داشته، اینک جنبه ملموستری یافته است. این پرسشها به این شرح است:
اول. آیا شورای امنیت در تعیین مصادیق تهدید یا نقض صلح و امنیت بینالمللی محدودیتی دارد؟
دوم. آیا شورای امنیت برای تصمیمگیری در خصوص تهدید یا نقض صلح و امنیت بینالمللی، محدودیتی دارد؟
سوم. اگر پاسخ حداقل یکی از دو پرسش نخست، مثبت است، چه راهکارهایی برای مقابله با قانون شکنی شورای امنیت وجود دارد؟
پاسخ دو پرسش نخست را اجمالاً میتوان چنین تبیین کرد که:
اول. شورای امنیت آنچنان که از رویه قضایی بینالمللی از جمله در قضایای تادیچ نزد ICTY و لاکربی نزد دیوان بینالمللی دادگستری برمیآید، در تعیین مصادیق، محدود نیست. به عبارت بهتر، این تشخیص امری سیاسی است و نه حقوقی. با وجود این، در خصوص «تجاوز» بالاخره جامعه بینالمللی گرچه با گامهایی سست توانسته صلاحیت تشخیص وقوع آن را به عنوان یک جرم بینالمللی مستلزم مسئولیت کیفری به دیوان کیفری بینالمللی اعطا کند. اصلاحیه اساسنامه دیوان کیفری بینالمللی، متضمن چنین تحولی است. در مقابل، سیاسی بودن این تشخیص، به دولتی که به مثابه تهدیدکننده یا ناقض صلح و امنیت، تلقّی شده این امکان را میدهد که نسبت به آن، ملاحظاتی داشته باشد. این تشخیص یا صلاحدید دارای دو بعد سلبی و ایجابی است. در بعد سلبی آن، ممکن است شورا وضعیتی مخاطره آمیزرا تهدید یا نقض صلح تلقی نکند که در این صورت مکانیزم قطعنامه اتحاد برای صلح قابل تصور است و در بعد سلبی، ممکن است شورا وضعیتی نه چندان مخاطره آمیز را تهدیدیا نقض صلح به حساب آورد. در این مورد، شبیه وضعیت ایران، عملا امکانی برای بازبینی در نهادهای سیاسی دیگر نیز وجود ندارد و مثلامجمع عمومی نمی تواند چنین تصمیمی را وتو کند.
دوم. شورای امنیت طبق منشور، اصول دستوری حقوق بینالملل و قواعد آمره به ویژه به منظور رعایت حقوق بشر، تقییداتی دارد و باید اصول کلّی حقوقی که متضمن «عدالت» هستند (ماده 24 در پرتو بند یک ماده یک، بند 3 ماده 2منشور) را مراعات نماید. در خصوص ضرورت رعایت حقوق بشر، رویههای اخیر شورای امنیت در تأسیس نهاد امبادزپرسن و رفع تحریم علیه اشخاص و نیز رویه نهادهای قضایی اروپا در پروندههایی همچون نادا و کادی و... نشانه گسترش تدریجی تأثیرات دکترین محدودیت شورای امنیت است.
به نظر میرسد جمهوری اسلامی ایران ولو نتواند در برابر ماهیت سیاسی بخش نخست (تشخیص مصادیق)، پاسخی حقوقی ارائه دهد، دست کم میتواند مدعی شود که تصمیمات شورای امنیت را فاقد «تناسب» میداند. حال آن که اصل تناسب، یک اصل ضروری حقوقی است و شورای امنیت نمیتواند برخلاف چنین اصلی، استانداردهای «عدالت و حقوق بینالملل» را نادیده بگیرد.
سوم. برای پرسش سوم، راه حل مشخصی وجود ندارد. برای مثال، دیوان بینالمللی دادگستری که به اختلافات میان «دولتها» رسیدکی میکند، مرجع رسیدگی به موارد نقض حقوق بینالملل از سوی شورای امنیت به عنوان «رکن اصلی ملل متحد» که سازمانی بینالمللی است، نیست. اما برای حل این معضل، پیشنهادهایی وجود داشته است.
فارغ از پیشنهاد اصلاح منشور و اساسنامه دیوان جهت ایجاد صلاحیت برای حل اختلاف میان دولتها و سازمانهای بینالمللی، احتمالاً نخستین پیشنهاد حقوق افزایی شورای امنیت از طریق امکان ارزیابی قضایی تصمیمات شورا در نقاب دعوای دولتهای مورد اجحاف علیه دولتهای رأی دهنده عضو شورای امنیت است. چنین طریقی اصولاً بیفایده است چون رأی دولتها به «عمل سازمان» منجر شده و با تفکیک شخصیت حقوقی سازمان و دولتهای عضو، فعل سازمان قابل انتساب به دولتهای عضو نیست. (ماده 4 طرح مواد راجع به مسئولیت سازمانهای بینالمللی، 2011) همچنین در موارد مشابه لیبی و یوگسلاوی در قضایای لاکربی و ناتو توفیقی به دست نیاوردند.
پیشنهاد دوم، اعطای امکان ارزیابی قضایی به سایر نهادهاست. رویه زولانگ همه اعضای جامعه بینالمللی را متعهد و ذینفع رعایت حقوق بینالملل میداند اما این رویه عملاً به حوزه حقوق بشر محدود شده است. ممکن است تصوّر شود اگر تصمیم شورای امنیت خارج از اختیارات قانونی اتخاذ شده، سایر نهادهای قضایی نباید به آن ترتیب اثر دهند اما این نیز خلاف رویه دیوان در قضیه برخی هزینههای ملل متحد است. طبق نظر مشورتی دیوان در قضیه مزبور، تصمیمات خارج از اختیار در برابر اشخاص ثالث واجد اثر است، گرچه در برابر دیگر ارکان سازمان، قابل استناد نباشد. در اینجا تفاوتی وجود دارد که باعث بیارتباط شدن رویه مزبور میگردد و آن این که در مورد ایران، هزینههای تعهّد داده شده به ضرر سازمان مطرح نیست و نباید نظر مشورتی فوق را به مواردی که تصمیم بر خلاف حقوق بینالملل و به ضرر بازیگران ثالث اتخاذ شده، تعمیم داد. در عمل، چنین رویکردی جز در زمینه حمایت از حقوق بشر در اروپا مشاهده نمیشود.
سوم، نظریه نافرمانی مدنی بینالمللی است. این تئوری را برخی حقوقدانان بینالمللی همچون زمانک، به عنوان تنها راه موجود پیشنهاد دادهاند. بر این اساس، هر عضو جامعه بینالمللی که از تصمیم غیرقانونی شورای امنیت متضرر میشود حق دارد، از اجرای آن خودداری کند. پرسش این است که آیا این امر موجب تضعیف حکومت قانون در سطح بینالمللی و هرج و مرج است یا سبب تقویت حکومت قانون؟ این یک انتخاب میان نظم و آنارشی است یا فقط تأیید نظم حقوقی است؟ چه بسا چنین تئوری، مغایر تفسیر مشهور از ماده 103 منشور ملل متحد باشد. اما من معتقدم دست کم همان عضوی که مستقیماً هدف چنین اجحاف و بیعدالتی قرار گرفته، همچنان امکان نافرمانی دارد چون بدون درنظر گرفتن ملاحظات بنیادین حقوق بینالملل، امکان حفظ یا اعاده صلح و امنیت بینالمللی وجود نخواهد داشت. این راز مقاومت ایران در برابر قطعنامههای هستهای است. در این چارچوب، موفقیت در برقراری مذاکره مستقیم میان ایران و اعضای شورای امنیت با «عزم سیاسی» برای دستیابی به یک راه حل توافقی برخلاف راهحلهای یکجانبه تحمیلی شورای امنیت به منزله آن است که هژمونی قدرتهای بزرگ و شورای امنیت در برابر دولتهایی که روش نافرمانی را در پیش میگیرند شکسته است. این تجربه برخلاف همه تجربههای پیشین از جمله تجربه عراق یا لیبی، منحصربفرد است و طبیعتاً ناشی از ویژگیهای خاص قدرت داخلی و خارجی جمهوری اسلامی ایران است. دلایل نیل به این توفیق، موضوع مبحث حاضر نیست اما پرسش من این است که آیا این یک استثناست یا روش؟ آینده حقوق بینالملل، نافرمانی موفق است یا تبعیت از تصمیمات شورای امنیت در قالب ماده 25 منشور؟
به گمان من، آنچه در مورد ایران اتفاق افتاد، به یک شرط روش و قاعده خواهد شد و آن این است که هر دولتی تصمیم به نافرمانی میگیرد، همچون ایران از اراده سیاسی کافی برای دستیابی به راه حلی توافقی و اقناعی برخوردار باشد و شورای امنیت، تجربه اخیر را به عنوان یک رویه مطلوب مورد استفاده قرار دهد، به نحوی که از تصمیمات عجولانه و بیتناسب (غیرقانونی) بپرهیزد و در هر صورت، راه حل مذاکره را همچنان محفوظ دارد.
موفقیت جمهوری اسلامی در نافرمانی از تصمیمات غیرقانونی شورای امنیت را تنها با یک فرض میتوان درک کرد و آن اراده سیاسی قوی برای حفظ مبانی صلحآمیز اتخاذ هرگونه تصمیم در سیاست خارجی ایران است. چنین توفیقی نشان میدهد که مهمترین تضمین رعایت حقوق بینالملل، بهرهگیری از قدرت مردمسالاری به منظور استفاده از «خودیاری» در سطح بینالمللی است.
