نارسایی های ساختاری «قانون هوای پاک»
یادداشت 1 روزنامه قانون، سه شنبه 12 مهر 96
«قانون هوای پاک» به عنوان جدیدترین قانون زیست محیطی وارد نظام حقوقی کشور شده است. مطالعه مجمل این قانون نشان میدهد که تدوینکنندگان اولیه تلاش کردهاند از تمامی ابزارهای فنّی و حقوقی لازم برای نیل به هدف این قانون که پاکی هوا و ایجاد امنیت زیست محیطی به ویژه در محیطهای شهری است، بهره ببرند. تنوّع نسبتاً فراوان موضوعات مرتبط با هوای پاک که در قانون مورد توجه قرار گرفته است، بسیار مهم و قابل توجه است؛ هرچند حمایت بیشتر از کسب و کارهای اینترنتی و تجویز دورکاری برای برخی مستخدمان دولت نیز میتوانست به تقویت کارکردهای قانون در راستای هدف آن، بیانجامد. چه بسا قانون مزبور وارد حیطههایی شده که مستقیماً ارتباطی با آنچه معمولاً هوای پاک خوانده میشود، ندارد؛ مثل توجه به ممنوعیت آلودگی صوتی و جزای نقدی ایجاد چنین آلودگی در ماده 29 قانون.
با وجود این، بنا به دلایلی از جمله آنچه ذیلاً ارائه میشود، به نظر میرسد این قانون، به احتمال فراوان در پاک کردن هوای شهرها و کلانشهرها با شکست مواجه خواهد شد. این دلایل، فارغ از یک مسأله کلّی است و آن این که اساساً موفقیت در نیل به هدف وضع هر قانونی، نیازمند عزم جدّی و باور کامل همه نهادهای حاکمیت، جامعه مدنی و شهروندان در تحقّق آن هدف است. به علاوه مواردی از بدنویسی و اشکال و ابهام نگارشی در قانون مشاهده میشود که آن هم موضوع این یادداشت نیست.
1 – تفوق ملاحظات غیرزیست محیطی: در سرتاسر قانون، علاوه بر سازمان حفاظت محیط زیست (سازمان)، وزارتخانه ها و سازمانهای دیگری نیز در تصمیم گیریها مشارکت داده شده اند که مجموعاً وزن ملاحظات غیرزیست محیطی را در تصمیم گیری ها افزایش خواهند داد. از جمله وزارت صنعت، معدن و تجارت اصولاً نگرانی های مرتبط با تنظیم بازار و حفظ اشتغال را با خود به جلسات مرتبط با این قانون خواهد آورد. وزارت کشور و نهادهای زیرمجموعه آن احتمالاً با رویکرد سیاسی و امنیتی به مسائل مرتبط در مجامع و کمیسیون های مرتبط با قانون وارد خواهند شد. وزارت نیرو نیز تاکنون بیش از ملاحظات زیست محیطی به توسعه تولید انرژی توجه داشته است و دیگر شریک اجرای این قانون یعنی وزارت جهاد کشاورزی نیز معمولاً حامی تولیدات کشاورزی است تا ملاحظات زیست محیطی. لذا سازمان در اغلب تصمیم گیری ها تنها می تواند به رویکردهای بهداشتی وزارت بهداشت یا رویکرد سلامت سازمان استاندارد تکیه کند. (ن.ک: مواد 8، 14، 30 و مهمتر از آنها 11 و 12) این مشکل حتی در زمان اضطرار (ماده 3) نیز مانع برخورداری سازمان از قدرت قانونی می شود. تصمیمات اصلی مرتبط با این قانون که به ویژه در مواد 11 و 12 پیشبینی شده است (از جمله توقف خط تولید یا احداث و توسعه واحدهای صنعتی) همگی در مشارکت دستگاههای ذینفع فوق و بدون تفوّق نظر سازمان اتخاذ خواهد شد.
2- گسست اختیارات، وظایف و مسئولیتها: جامعه و دستگاههای نظارتی سیاسی نظیر مجلس، اصولاً سازمان را مسئول وضعیت پیچیده زیست محیطی کشور می دانند، در حالی که بخش های مهمی از اختیارات یا وظایف مرتبط با مسائل زیست محیطی خارج از حدود اختیارات سازمان است. قانون اخیر نیز این روند را حفظ کرده است. از جمله در مواد 9، 10، 18، 19، 20، 21، 22، 25، 26، 27 و 31 وظایف یا اختیاراتی برای سایر نهادها مثل شهرداریها، وزارتخانه های کشور، نفت، نیرو، جهاد کشاورزی، راه و نیز نیروی انتظامی پیش بینی شده است؛ بدون آن که قدرت نظارتی خاصی به سازمان یا دیگر نهادهای قانونی کشور اعطا شود. در واقع عدم واسپاری اجرای قانون به سازمان و دخیل کردن تعداد بسیاری از نهادها به چندگانگی در مدیریت محیط زیست کشور منجر شده است. اگر مسأله محیط زیست یکی از ابرچالش های کنونی و سالهای آینده کشور است و اگر نظام سیاسی اراده جدّی برای تغییر وضع موجود به سوی وضع مطلوب دارد دو نکته اساسی باید در سیاست گذاری، وضع و اجرای قوانین مورد توجه باشد. نخست این که یک نهاد دارای قدرت سیاسی و قانونی کافی، با حقّ وتو و اتخاذ تصمیمات قاطع و فعّال برای حراست از محیط زیست انتخاب شود. اعطای اختیارات به سازمان یا فعّالتر ساختن شورای عالی محیط زیست و اعطای اختیارات نهایی به آن می تواند یک گزینه در دسترس باشد، بدون آن که هزینه جدیدی به سازمان اداری کشور تحمیل شود. نکته دوم و مهمتر سپردن سمتهای به ظاهر غیرزیست محیطی نظیر سمتهای مهم وزارتخانه های راه و شهرسازی، نیرو، صنعت و جهاد کشاورزی به افرادی است که اولویت خود را محیط زیست بدانند و به اصل پنجاهم قانون اساسی نیز التزام عملی داشته باشند. این رویکرد می تواند فعالان کشاورزی، صنعت و تجارت را به هماهنگی با ملاحظات زیست محیطی و نیز پرداخت مشوق ها و جوایز زیست محیطی فرابخواند، تا این که از منافع مادی کنونی دفاع کند و مانع تغییرات شود.
3- تعدّد آیین نامه های اجرایی: قانون هوای پاک در 34 ماده تصویب شده است که در 9 مورد، اجرای آن به تدوین و تصویب آیین نامه های اجرایی منوط است. تجربه نشان داده است آیین نامه های اجرایی در این موارد با تأخیر تصویب می شوند و اگر مانع اجرای قانون نشوند، دست کم اجرای آن را تا سالها به حالت تعلیق در می آورند. از چالشهای حقوقی مرتبط با خروج از صلاحیت قوه مجریه در وضع آیین نامه ها و احتمال بروز اختلافات در دیوان عدالت اداری پس از تصویب آیین نامه ها نیز که بگذریم، صرف تعلیق اجرای قانون به وضع 9 آیین نامه، نامناسب است. علاوه بر این، نظام حقوقی کشور به ویژه ساختار روابط مجلس و دولت هیچ ضمانت اجرای مؤثری برای تأخیر در تصویب آیین نامه ها پیش بینی نکرده است. در این مورد نیز باید به حساسیت های زیست محیطی احتمالی معدودی از نمایندگان برای سؤال و استیضاح وزرای مربوط یا رئیس جمهور امیدوار بود. از میان این آییننامه ها تنها یک مورد باید توسط سازمان تدوین و به تصویب هیئت وزیران برسد و هشت مورد دیگر با همکاری دستگاههای اجرایی متعدّدی باید تدوین شود و مطالبه مسئولیت اجرایی و سیاسی متمرکز مگر در قالب سؤال و استیضاح رئیس جمهور به عنوان مسئول تمامیت هیئت وزیران – که امری نادر و مشکل است – میسّر نخواهد بود.
