در رگ تاک

مقاله منتشرشده در روزنامه اعتماد ملی، 6 خرداد 85

قانون اساسی، اصول بنیادین اعمال قدرت، نهادهای اعمال قدرت و نسبت آنها با مردم و حقوق و آزادیهای بنیادین شهروندان را تبیین میکند. معمولا قانون اساسی برآمده از ارزشهای اساسی جامعه ای است که با رای به آن، خواستار «حاکمیت قانون» و شفافیت در اعمال قدرت سیاسی هستند. برای نیل به این مقصود در هر نظام حقوقی ساختار یا ساختارهایی برای تضمین اجرای قانون اساسی و پیشگیری از نقض آن درنظر گرفته میشود. در این یادداشت کوتاه به بررسی مختصر ساختار تضمین قانون اساسی در ایران میپردازیم و پیشنهادی نیز ارائه خواهیم نمود تا مورد بررسی حقوقدانان و کارشناسان قرار گیرد:

یک – تضمینات تقنینی: «شورای نگهبان» باید به عنوان یکی از ارکان قوه مقننه شناخته شود. در نظام حقوقی ایران، شورای نگهبان وظیفه نظارت تقنینی بر قانون اساسی را مانند «شورای قانون اساسی» در فرانسه اعمال میکند و البته وظایف دیگری همچون تضمین رعایت موازین اسلامی در قوانین مصوب مجلس و آیین نامه های دولت و نظارت بر برگزاری انتخابات را نیز برعهده دارد. شورای نگهبان این مسوولیت را بنابر اصل 4 و به طریق مشخص در اصل 96 قانون اساسی انجام میدهد. بدین ترتیب که نظر اکثریت 12 عضو شورا (6 فقیه اسلامی و 6 حقوقدان کلاسیک) برای تشخیص مطابقت یا عدم مطابقت مصوبات مجلس با قانون اساسی در این زمینه فصل الخطاب میباشد. با این وجود، اصل 112 قانون اساسی صراحتا مجوز نادیده گرفتن قانون اساسی و حتی موازین اسلام را به عنوان ضرورت و «مصلحت» به «مجمع تشخیص مصلحت نظام» واگذار کرده است که به پیشنهاد بنیانگذار انقلاب در پی اصلاحات قانون اساسی در همه پرسی 1368 رسما وارد نظام حقوق اساسی ایران شد. به این ترتیب در مواردی که شورای نگهبان مصوبه ای را خلاف قانون اساسی (یا مغایر موازین اسلامی) بداند و مجلس بر نظر خود اصرار کند، «مجمع» میتواند نظر مجلس را بپذیرد و مصوبه را تایید نماید. با این که قانون صراحت و مجوز خاصی ندارد اما در موارد زیادی دیده شده است که مجمع، اصلاحات مورد نظر خود را نیز در مصوبه مجلس اعمال مینماید تا به قانون تبدیل شود.

همچنین شورای نگهبان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی است و از این طریق نیز در ایجاد هنجارهای حقوق اساسی ایران – که خود باید نگاهبان آن باشد – نقش مهمی را ایفا مینماید.

بر اساس اصل 105 قانون اساسی، مرجعی به نام «هیات حل اختلاف استان» و نیز «هیات مرکزی حل اختلاف» طبق ماده 80 قانون شوراها درصورت اعتراض مقامات اجرایی، به بررسی مغایرت یا موافقت مصوبات شوراهای اسلامی شهر و روستا با «مقررات عمومی کشور» - از جمله قانون اساسی – میپردازد.

دو – تضمینات اداری - قضایی: طبق اصل 138 قوه مجریه میتواند برای اجرای قوانین آیین نامه اجرایی وضع نماید یا به صدور آیین نامه های مستقل اقدام نماید. در این موارد از آنجا که قانون اساسی، برترین هنجار حقوقی و «قاعده عالی» محسوب میشود، آیین نامه های دولتی هم نباید مغایرتی با قانون اساسی و حتی قوانین عادی داشته باشند. در مورد قوانین عادی، معمولا اگر رییس مجلس خلافی در آیین نامه ها بیابد با ذکر دلیل، آن را برای تجدیدنظر مطابق اصل 138 به هیات دولت میفرستد. اصل 170 قانون اساسی نیز این اجازه را به تک تک مردم داده است تا در مورد مصوباتی که خارج از اختیارات قوه مجریه یا مخالف اسلام است و سایر اقدامات غیرقانونی دولت، در دیوان عدالت اداری تظلم خواهی کرده و درخواست ابطال مصوبه یا تصمیم اداری را بنمایند. در مواردی که موضوع به مقررات اسلامی مربوط است طبق ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری، ابطال مصوبات منوط به نظر 6 فقیه شورای نگهبان است اما در سایر موارد (مثل ادعای مغایرت مصوبه یا اقدام دولت با قانون اساسی یا قوانین عادی) هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصمیم می گیرد.

سه – رییس جمهور و مسوولیت اجرایی: «مسوولیت اجرای قانون اساسی» که در اصل 113 قانون اساسی به عنوان یکی از وظایف رئیس جمهور مطرح شده است طی سالهای گذشته و به ویژه با ارائه لایحه اصلاح قانون اختیارات رییس جمهوری، موجب کشمکشهای حقوقی و سیاسی فراوانی شد تا آنجا که رییس جمهور سابق را بر آن داشت تا لایحه خود را از مجلس بازپس گیرد. با این همه قانون اساسی همچنان صراحت دارد که رییس جمهور علاوه بر ریاست قوه مجریه، مسوولیت اجرای قانون اساسی را نیز برعهده دارد و در این راستا میتواند از اختیاراتی که در قوانین عادی برایش در نظر گرفته شده است استفاده نماید. ماده 14 قانون حدود اختیارات و وظایف رییس جمهوری مصوب 1365 به این مقام اجازه میدهد تا پس از نظارت، کسب اطلاع، بازرسی،‌ پیگیری و بررسی اقدامات لازم را انجام دهد و بر این اساس میتواند به روسای قوای دیگر نیز اخطار و تذکر قانون اساسی بدهد و همچنین میتواند هر سال آمار موارد توقف، عدم اجرا، نقض و تخلف از قانون اساسی را به همراه گزارش تصمیماتی که اتخاذ نموده است به اطلاع مجلس شورای اسلامی برساند. هیات پیگیری و نظارت بر اجرای قانون اساسی که رییس جمهور سابق در سال 76 تشکیل داده بود، در راستای انجام این وظایف به رییس جمهور کمک میکرد که با تصمیم دولت جدید منحل شد.

علیرغم عدم تایید لایحه سید محمد خاتمی، قانون سال 1365 همچنان اجرایی است و مسوولیت اجرای قانون اساسی توسط رییس جمهور را تبیین نموده است. در آن لایحه بر مواردی همچون ارجاع آرای خلاف قانون اساسی دادگاهها به دیوان عالی کشور توسط رییس جمهور اشاره شده بود که شورای نگهبان این قبیل موارد را خلاف اصل 57 قانون اساسی (تفکیک قوا) دانست. حال آن که رییس جمهور همچنان وظیفه تذکر و اخطار به سایر قوا و سایر اقدامات مقتضی را برای اجرای قانون اساسی برعهده دارد.

چهار – دادگاههای عمومی دادگستری و تضمینات قضایی: طبق اصل 159 مرجع رسمی تظلمات و شکایات، دادگستری است. دادگاهها، مصوبات دولتی خلاف قانون اساسی را طبق اصل 170 به اجرا نمیگذارند؛ اما با وجود شورای نگهبان آنها درباره قوانین احتمالا مغایر قانون اساسی تکلیف یا اختیاری ندارند و باید قوانین عادی را که در مجلس تصویب و سپس تایید شده اجرا نمایند. هنگامی که شکایت یا یک مورد نقض قانون به نقض مستقیم قانون اساسی منجر شود نیز دادگاههای عادی در مواردی به شکایت و دادخواست افراد رسیدگی میکنند. در این مورد ابتدائا نیاز است تا در هر مورد ممکن تضمین های قضایی برای قانون اساسی در نظر گرفته شود. در مورد تضمینهای حقوقی (مدنی) مشکل چندانی به نظر نمیرسد و به صرف مغایرت عملی با قانون اساسی – در مواردی که قانون عادی تبیین کننده وجود نداشته باشد – میتوان ضمانت اجراهای مدنی و اداری همچون «ابطال» اینگونه اقدامات را اعمال کرد. البته در اکثر موارد، قانون مدنی و سایر قوانین به تبیین جزئیات این اصول پرداخته اند و در برخی موارد نیز موضوع در صلاحیت دیوان عدالت اداری است. اما تضمینات کیفری معمولا بیشتر مربوط به حمایت از حقوق بشر (اعم از حقوق فردی و اجتماعی) یا همان فصل سوم قانون اساسی (در «حقوق ملت») است. به عنوان مثال اصل 25 قانون اساسی بر منع بازسی نامه ها و مخابرات افراد، سانسور، استراق سمع و تجسّس تاکید نموده است؛ اما ماده 582 قانون مجازات اسلامی تنها درباره «مستخدمین و مامورین دولتی» و نقض اصل 25 توسط آنها تعیین مجازات نموده است که با عنایت به اصل «تفسیر مضیّق قوانین کیفری» به ویژه با توجه به کلمه «دولتی» باید گفت کارکنان بسیاری از نهادها که ممکن است خارج از «دولت» (به معنای مضیق آن: قوه مجریه) محسوب شوند یا اساسا غیردولتی باشند، میتوانند اصل 25 را نقض نمایند! یا مثلا حتی اگر کارمند ساده ای بدون توجه به سمتش به استراق سمع مکالمه یکی از اعضای خانواده اش بپردازد هم مرتکب جرم شده است اما اگر همین کار توسط فردی غیردولتی انجام شود جرم نیست! همچنین اصل 38 قانون اساسی و بند 9 قانون احترام به آزادی های مشروع و حفظ حقوق شهروندی (مصوب 1383) «هر گونه شکنجه» را مطلقا ممنوع دانسته است اما ماده 578 قانون مجازات اسلامی تنها اذیت و آزار «بدنی» به قصد گرفتن اقرار را جرم دانسته و آزار «روحی – روانی» را مصداق جرم شکنجه نشناخته است!

ماده 570 قانون مجازات اسلامی (اصلاحی 1381) نیز به طور کلی سلب آزادی های اشخاص و نیز محروم کردن افراد از «حقوق مقرر در قانون اساسی» را جرم شناخته که مرتکب آن علاوه بر انفصال از خدمت و محرومیت یک تا 5 سال از مشاغل حکومتی، به حبس از دو ماه تا سه سال محکوم میشود. البته برخی حقوقدانان به استناد ماده 3 قانون وصول بخشی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین (مصوب 1373) معتقدند حداقل حبس در این موارد نیز سه ماه و یک روز خواهد بود. نکته جالب در اصلاحیه سال 81 این ماده، آن است که عبارت مقامات و مامورین وابسته به نهادها و دستگاههای «دولتی» به «حکومتی» تغییر کرد تا شامل همه بخشهای حاکمیت باشد. با این وجود، اگر چنین اقدامی از سوی افراد «غیرحکومتی» انجام شود، جرم شناخته نخواهد شد.

همچنین دیوان عالی کشور علاوه بر این که وظیفه نظارت بر اجرای قانون در دادگاهها و ایجاد وحدت رویه قضایی را برعهده دارد، طبق اصل 110 به «تخلف رییس جمهور از وظایف قانونی» نیز میپردازد و درصورت صدور حکم تخلف، رهبر «میتواند» رییس جمهور را عزل کند. گرچه تجربه عملی از این مورد در 27 سال گذشته در دست نیست اما به نظر میرسد این موضوع خاص، بیشتر به تخلف رییس جمهور از وظایف مهم مصرح در قانون اساسی مربوط باشد تا وظایف جزیی مربوط به قوانین عادی؛ که همواره با تذکر، نامه، درخواست و یا حتی سوال و استیضاح وزرا و رییس جمهور در مجلس همراه بوده است.

پنج – نیاز به دادگاه قانون اساسی: برخی حقوقدانان معتقدند نظام حقوقی ایران به یک «دادگاه قانون اساسی» نیز برای تضمین قانون اساسی نیاز دارد که در موارد مشخص به طور تخصصی اختلافات ناشی از قانون اساسی را در مرحله اجرایی و قضایی رفع نماید. به عنوان مثال مشخص نیست اگر یک کاندیدای ریاست جمهوری، نسبت به رد صلاحیتش در شورای نگهبان اعتراض داشته باشد به کدام مرجع باید شکایت کند؟ این نیاز وجود دارد که دعاوی مربوط به تخلفات انتخاباتی در دادگاه قانون اساسی رسیدگی و بر اساس نظر ناظران و سایر ادله حقوقی، به تایید یا ابطال آرای صندوقهای مورد اعتراض بپردازد و این «مسوولیت» از دوش 12 عضو شورای نگهبان برداشته شود؛ هرچند در عمل آنها این کار را به ناظران شورا واگذار کرده اند اما «مسوولیت» همچنان با اعضای اصلی شورا است. دادگاه قانون اساسی میتواند همه دعاوی مربوط به قانون اساسی که جنبه کیفری یا مدنی دارند را نیز برعهده گیرد. یا میتوان آنچه در بند 10 اصل 110 آمده است را توسعه داده و دیوان عالی کشور را در جایگاه یک دادگاه قانون اساسی نیز تحکیم کرد. نباید فراموش کرد که اغلب دعاوی مرتبط با قانون اساسی ممکن است جنبه سیاسی پیدا کند یا نیاز باشد که فوری مورد رسیدگی قرار گیرد؛ مثل تخلفات انتخاباتی مرحله اول انتخابات ریاست جمهوری، در حالی که دور دوم آن شاید کمتر از 5 روز پس از اعلام نتایج برگزار شود.

در این راستا البته وظایف فرعی دیوان عالی همچون رسیدگی فوق العاده در «شعب تشخیص» را باید از عهده این دیوان برداشت یا به حداقل رساند تا از گسترش غیرضروری دیوان عالی در حد یک دادگاه عادی پر رفت و آمد جلوگیری شود. اما اهمیت قانون اساسی آن قدر هست که دعاوی مربوط به آن، هرچند به صورت محدود و در موارد مهم به این دیوان واگذار شود یا این که دست کم شعبه ای خاص از دیوان عالی (به عنوان دادگاه قانون اساسی)، مرجع مستقیم تجدیدنظرخواهی از دعاوی مربوط به قانون اساسی باشد و به هر ترتیب ساختار تضمین عالی ترین هنجارها و ارزشهای حقوقی کشور یعنی قانون اساسی، تکمیل گردد. بدیهی است در این صورت میتوان وظایف برخی نهادهای دیگر در ارتباط با قانون اساسی – همچون برخی وظایف دیوان عدالت اداری -  را نیز به دادگاه قانون اساسی واگذار نمود.