در رگ تاک

دکتر ممتاز، استاد درس عمومی آکادمی لاهه در سخنرانی خود با عنوان سلسله مراتب نظم حقوقی بین المللی، احتمال تسرّی قواعد آمره به دیگر بخش های حقوق بین الملل را مطرح ساخت، اما در نفی امکان این سرایت نیز سخن گفت. یادداشت حاضر، بخشی از رساله دکتری است با احترام به این استاد بزرگوار تقدیم می­شود.

پس از آن که کنوانسیون حقوق معاهدات در 1969 برای نخستین بار در سندی الزام­آور به قواعد آمره اعتبار حقوقی بخشید، مبنای الزام این قواعد و آثار ناشی از آن محل بحث قرار گرفت. گرچه اتفاق نظری نسبی در اعتبار ناشی از حقوق طبیعی وجود دارد و در برخی مصادیق همچون اصل وفای به عهد نیز تردید معناداری روا نیست؛ اما این که اثر چنین قواعدی به حوزه حقوق معاهدات محدود می­شود یا به دیگر حوزه­های حقوق بین­الملل نیز تسرّی می­یابد، موضوعی نیست که به سادگی قابل حل باشد. طبیعی است که دولت­ها، محدودیت بیشتر برای خود را نمی­پسندند و در نتیجه برای مثال در قواعد مربوط به مصونیت دولت یا صلاحیت مراجع قضایی بین­المللی، دیوان در هر دو قضیه مصونیت صلاحیتی و یرودیا و نیز در دو قضیه تیمور شرقی و کنگو، آثار قواعد آمره را توسعه نبخشید. در قضیه تیمور شرقی، دیوان تأکید کرد که مبنای صلاحیت مراجع قضایی بین­المللی از جمله در چهارچوب ماده 36 اساسنامه، صرفاً رضایت دولت­های طرف اختلاف است و اهمیت یک قاعده حقوقی بین­المللی، فی­نفسه به دیوان صلاحیت اجباری اعطا نمی­کند؛ بنابراین دیوان نمی­تواند بدون رضایت دولت ثالثی همچون اندونزی، رأیی صادر کند که در وضع حقوقی او تأثیر بگذارد. این روند در قضیه کنگو علیه روآندا نیز تکرار شد و دیوان علیرغم اصرار کنگو تصریح نمود که ادعای نقض یک قاعده آمره علیه دولت خوانده، بدون رضایت او صلاحیتی برای دیوان ایجاد نخواهد کرد.

در قضایای مصونیت صلاحیتی و قرار بازداشت (یرودیا) نیز دیوان بیان داشت که قاعده­ای در حقوق بین­الملل قراردادی یا عرفی وجود ندارد که به موجب آن مقامات عالیرتبه دولتی یا شخصیت حقوقی دولت در قبال اتهام نقض قواعد آمره حقوق بین­الملل، در دادگاه­های داخلی کشورهای دیگر قابل تعقیب باشند. بنابراین دیوان در همه این قضایا، تسرّی آثار قواعد آمره را به دیگر بخش­های حقوق بین­الملل، رسمیت نبخشید و چنین چیزی را درنیافت.

برخی همچون دکتر فلسفی نیز با تفکیک مفاهیم حقوقی بطلان و نقض، بر این باورند که تنها اثر قواعد آمره، بطلان یک عمل حقوقی دوجانبه است؛ یعنی این مفهوم صرفاً در حوزه حقوق معاهدات یعنی همانجایی که قانون و قانونگذار یکی است، روی می­دهد و قواعد آمره معنایی بیش از این ندارند. لذا در صورتی که دولتی به صورت یکجانبه، عملی مغایر قواعد آمره صورت دهد، آن عمل باطل نیست؛ بلکه به مثابه یک تخلّف، موجب مسئولیت بین­المللی است گرچه این مسئولیت ممکن است شدیدتر از مسئولیت در قبال تخلّف از قواعد عادی باشد. مثلاً وقتی دولتی اقدام به شکنجه می­کند، شکنجه او باطل نیست؛ بلکه این یک واقعه حقوقی است و عقلاً قابل بطلان نیست؛ بلکه به عنوان یک نقض، موجب مسئولیت خواهد بود. اما آیا جمع میان بطلان و مسئولیت غیرممکن است؟

برخلاف این نظر و علیرغم توجهات دیوان به تحدید آثار قواعد آمره، به نظر می­رسد آینده حقوق بین­الملل، محصور ساختن قواعد آمره نیست و این قواعد به سان یک عامل تکثیرشونده می­توانند کل نظام حقوقی را تحت تأثیر قرار دهند. لذا می­توان به تفکیک میان آثار وضعی (قراردادی) و طبیعی این قواعد پرداخت. از حیث اثر وضعی، طبیعتاً موضوع به دو حیطه حقوق معاهدات (طبق کنوانسیون 1969) و نظام مسئولیت بین­المللی (طبق پیش­نویس مواد کمیسیون حقوق بین­الملل 2001) محدود خواهد بود. این محدودیت ناشی از ذات و جوهر این قواعد نیست، بلکه صرفاً به این علّت است که جامعه بین­المللی، وفاق مصرّحی را بیش از این بیان نداشته است.

از سوی دیگر، اثر طبیعی قواعد آمره ناشی از اعتبار ویژه­ای است که خود جامعه بین­المللی به این قواعد بخشیده است و در نتیجه اولاً در حقوق مسئولیت دولت تأثیر گذار خواهد بود. بدین شرح که نظام ویژه­ای در خصوص مسئولیت ناشی از نقض قاعده آمره در طرح 2001 پیشنهاد شده است و دیوان در قضیه دیوار حائل و حتی مصونیت صلاحیتی، تلویحاً این نظام ویژه را مورد تأیید قرار داده است؛ آنجا که حفظ مصونیت آلمان را دلیلی کافی بر مساعدت به حفظ وضع ناشی از نقض قواعد آمره نمی­داند و آنجا که همه دولت­ها را در قبال تعهّد اسرائیل به تضمین رعایت حقوق بشردوستانه در سرزمین­های اشغالی، متعهّد می­داند. بنابراین دیوان، نظام ویژه­ طرح مواد کمیسیون حقوق بین­الملل را به رسمیت شناخته است. به موجب این نظام ویژه، نقض قاعده آمره حقوق بین­الملل از سوی یک دولت، موجب تعهّداتی ثانویه برای دولت­های ثالث می­شود و در نتیجه عدم پایبندی دولت­های ثالث به این تعهّدات مثل تکلیف به عدم شناسایی، تکلیف به عدم همکاری در حفظ وضعیت و تکلیف به همکاری برای پایان دادن به نقض، موجب مسئولیتی ثانویه برای آنها خواهد بود.

ثانیاً گرچه می­توان در بی­معنا خواندن بطلان اعمال یکجانبه دولت­ها در صورت مغایرت با قواعد آمره تاحدودی همدل بود؛ اما ایضاحی بیشتر نشان می­دهد که با همین گزاره نمی­توان تمام صورت مسأله را به دقت روشن کرد. زیرا در درجه اول، به موجب کنوانسیون حقوق معاهدات، دولت­ها نمی­توانند اقداماتی را که برخلاف حقوق بین­الملل انجام می­دهند به واسطه استناد به حقوق داخلی (فرضاً مغایر قاعده آمره حقوق بین­الملل) توجیه نمایند. پذیرش این قاعده مستلزم آن است که اعمال حقوقی داخلی مغایر قاعده آمره در صحنه بین­المللی، بلااثر باشند. استفاده از لفظ بلااثر، در اینجا همان معنایی را می­دهد که واژه بطلان، به ذهن متبادر می­سازد. دیوان در قضیه دیالو به خوبی نشان داد که می­تواند همچون یک دیوان عالی بین­المللی، تفسیر نامناسب و اجرای نادرست یک قاعده حقوق بین­الملل در نظم حقوقی داخلی را بلااثر سازد.

در درجه دوم، باید دید تحلیل اقدامات سازمان­های بین­المللی که مغایر قواعد آمره است را می­توان در چهارچوب اقدامات یکجانبه که بطلان­پذیر نیستند، صورت داد یا خیر؟ به نظر می­رسد، پاسخ آشکارا منفی است. برای مثال، چنانچه شورای امنیت، تصمیمی برخلاف قواعد آمره حقوق بین­الملل اتخاذ کند، این تصمیم فقط موجب مسئولیت شورا است یا می­توان از بطلان آن – صرفنظر از امکان قضاوت­پذیری اعمال شورا – نیز سخن گفت؟ هم مواجهه تعارف­برانگیز دادگاه بین­المللی کیفری یوگسلاوی سابق با مشروعیت قطعنامه­های شورا در قضیه تادیچ و هم مواجهه ناگزیر دیوان اروپایی حقوق بشر با شکایات شخصی افراد در خصوص اجرای قطعنامه­های شورا از جمله در قضایای کادی، البرکات و ندا نشان می­دهد که اعمال شورای امنیت را نیز می­توان به سبب مغایرت با قواعد آمره، بلااثر ساخت. برای مثال، دادگاه کیفری یوگسلاوی سابق، در بند 296 رأی تجدیدنظر قضیه تادیچ، شورای امنیت را «با رعایت قواعد آمره حقوق بین­الملل»، در تعریف جرایم بین­المللی عرفی برای اساسنامه خود، ذیصلاح می­شمارد و گویی این همان نکته­ای است که دادگاه در رأی 1995 در خصوص صلاحیت خود در همین قضیه ناگفته باقی گذاشته بود که اختیارات شورای امنیت را باید در چهارچوب منشور ملل متحد و قواعد آمره، محدود دانست.

همین ضرورت­ها بود که سبب شد کمیسیون حقوق بین­الملل در مواد 41 و 42 پیش­نویس مواد راجع به مسئولیت سازمان­های بین­المللی، موضوع قواعد آمره را در خصوص سازمان­های بین­المللی نیز مطرح کند و مشابه تعهّدات ثانوی دولت­ها در طرح 2001، تعهّداتی برای سازمان­ها نیز متصوّر گردد. به علاوه، ماده 20 طرح مزبور به «رضایت معتبر» به مثابه یکی از موانع مسئولیت سازمان پرداخته است؛ اما ماده 26 طرح بیان می­کند که «هیچ چیز در این فصل، مانع از آن نخواهد بود که فعل یک سازمان بین­المللی که مغایر تعهّد ناشی از قواعد آمره حقوق بین­الملل عام است، غیرقانونی به شمار آید.» بنابراین نه تنها سازمان­ها «همچون دولت­ها»، نمی­توانند در صورت نقض یک قاعده آمره به موانع مسئولیت خود استناد نمایند؛ بلکه به درستی و در چهارچوب منطق و نظام­وارگی حقوق بین­الملل، کمیسیون توانسته است رژیم قواعد آمره را به اعمال یکجانبه سازمان­ها تسرّی دهد. بدین صورت که نص ماده 26 صریح است: فعل مغایر قاعده آمره، مطلقاً غیرقانونی (Wrongfull) است و علاوه بر بی­اعتباری، موجب مسئولیت. به عبارت دیگر، به اعتقاد این قلم، جمع میان بی­اعتباری و مسئولیت، منتفی نیست؛ یعنی یک اقدام ممکن است هم غیرقانونی و باطل باشد و هم موجب مسئولیت و از جمله مسئولیت­های ناشی از آن ممکن است رفع اثر از فعل غیرقانونی باشد یا جبران مادی یا هر شیوه جبرانی دیگر که در مجموع قادر به بازگشت نسبی وضع به قبل از فعل غیرقانونی باشد. غیرقانونی بودن یک فعل سبب می­شود، رضایت در برابر آن معتبر (Valid) نباشد؛ و معتبر بودن، یعنی ایجاد آثار حقوقی کردن. آیا نمی­توان گفت، عمل مزبور خود نیز غیرمعتبر (Invalid) و به عبارت دیگر، باطل است و اثر حقوقی ایجاد نمی­کند؟ حتی می­توان مدعی شد با توجه به بند 3 تفسیر ذیل ماده 26 طرح 2011 و با عنایت به نص ماده 26 طرح 2001، این موضوع به اعمال «دولت­ها» نیز سرایت کرده است. به عبارت دیگر، به اعتقاد کمیسیون، مغایرت هر اقدامی – اعم از عمل دولت یا سازمان بین­المللی –  با قاعده آمره، حسب اقتضا موجب بی­اعتباری آن و نیز زوال قابلیت استناد به موانع مسئولیت (ازجمله رضایت طرف زیاندیده) خواهد بود.

علاوه بر این، نکته حائز اهمیت دیگر، نقش دیوان بین­المللی دادگستری در احراز و شناسایی قواعد آمره حقوق بین­الملل است که به موجب ماده 64 کنوانسیون وین به او واگذار شده است. این امر، ممکن است به سبب برخی آثار فرانسبی آراء دیوان – به رغم ماده 59 اساسنامه – حتی اصل رضایی بودن دعاوی بین­المللی را به طور محدود اما در جایی مؤثر و مهم، تحت­الشعاع قرار دهد؛ همانگونه که نظرات اختصاصی قضات در قضیه مصونیت صلاحیتی نیز نشان می­دهد، راه بر تحوّل در زمینه حقوق مصونیت نیز بسته نیست. همینطور ممکن است دیوان به ناگزیر در چهارچوب تفکیک مسئولیت سازمان­های بین­المللی و دولت­های عضو آنها، در آینده مجبور به قضاوت درباره مشروعیت یا بطلان تصمیمات این نهادها (ازجمله شورای امنیت) گردد.

مجموعه احتمالات و فرضیه­های فوق نشان می­دهد که در چهارچوب منطق حقوقی، امکان تسرّی قواعد آمره به دیگر بخش­های حقوق بین­الملل همچنان میسّر است؛ وانگهی در همان حوزه محدود شناسایی شده نیز سازوکارهای پیش­بینی شده به طور بالقوه آثاری فرابخشی خواهد داشت که تمام پیکره نظام حقوق بین­الملل را تحت تأثیر قرار خواهد داد.