در رگ تاک

در دوران معاصر، بعضی کشورها مثل مالزی و برزیل، تجربه موفقی از انتقال پایتخت داشته اند. امید به این توفیق، بعضی نمایندگان مجلس را به صرافت انداخته تا پس از مدتها بار دیگر این موضوع را برای تصویب قانونی به جریان بیاندازند. این که انتقال پایتخت، چگونه می­ تواند مشکلات اجتماعی و زیست محیطی تهران را بزداید، بی آن که آنها را به شهر دیگری انتقال دهد؛ موضوع این مختصر نیست که حتما باید به آن هم فکر کرد. حتی این که انتقال پایتخت، صرفاً شامل نهادهای سیاسی باشد، یا نهادهای اداری را هم در بر بگیرد؛ هم می تواند موضوع بحث باشد و به پیشنهادهای گوناگونی بیانجامد.

مسأله مورد نظر من این است که از نظر قانون اساسی، مجلس چنین اختیاری را دارد یا خیر؟ یکی از ایراداتی که به این طرح وارد شده، بی توجهی به مقرره اصل 75 قانون اساسی است. به اعتقاد سخنگوی وزارت کشور، اجرای این طرح مستلزم هزینه هایی است که محل تأمین آن پیش بینی نشده است؛ در حالی که برابر اصل مزبور، طرح های قانونی در صورتی به عنوان قانون قابل تصویب خواهند بود که به کاهش درآمد دولت یا افزایش هزینه عمومی منجر نشوند و در غیر این صورت، باید محل جبران درآمد یا تأمین هزینه پیش بینی شود. طبیعی است که گذر از چنین اشکالی، گرچه سخت است اما غیرممکن نیست و می توان به راه های جبرانی اندیشید.

موضوع دیگری که قابل تأمل است، صرف موضوع انتقال پایتخت است؛ فارغ از هزینه های آن! برابر اصل چهارم متمم قانون اساسی مشروطه « پایتخت ایران، طهران است.» اما آیا این اصل هنوز و علیرغم الغای نظام سلطنتی و با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اعتبار دارد و قابل استناد است؟ بعضی مفروضات تکنیکی حقوق اساسی، این فرضیه را تقویت می کند که اصل مزبور همچنان اعتبار قانونی دارد. بحث حاضر، بهانه ای است برای کنکاش در منبع شناسی قانون اساسی که طی بیش از یکصد سال، تحولات خاص خود را از عصر مشروطه تاکنون پشت سرگذاشته است. همچنین، از ارجاع به رویه های احتمالی نظام های حقوق اساسی در کشورهای دیگر خودداری می کنم و نقد و ارزیابی این موضوع و جنبه های تطبیقی آن را به نویسندگان و استادان حقوق اساسی تطبیقی وامیگذارم.

نسخ هر قانون تابع ضوابطی است. از جمله این که نسخ یا به طور ضمنی است و یا به طور صریح؛ در حالی که قانون اساسی مشروطه به طور صریح نسخ نشده است و حتی با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز با توجه به سکوت قانون اخیر درباره پایتخت، اصل چهارم به طور ضمنی هم نسخ نشده است. دوم این که مرجع نسخ قانون، باید هم تراز با مرجع وضع آن باشد. قانون اساسی مشروطه، ناشی از «قوه مؤسس» (وفاق عمومی اجتماعی در نظام های مردمسالار) است و بدین ترتیب «قوه مقننه» قادر به تغییر اراده «قوه مؤسس» و قواعد ناشی از این اراده نخواهد بود. بنابراین ظاهراً تغییر یا انتقال پایتخت، نیاز به اصلاح قانون اساسی دارد.

در تأیید سکوت قانون اساسی انقلاب اسلامی (1357) نسبت به پایتخت، باید به این نکته اشاره نمود که قانونگذار اساسی – همان قوه مؤسس که در مجلس خبرگان قانون اساسی و سپس همه پرسی عمومی 1358 متبلور گردیده است – در مقام بیان بوده و سکوت در مقام بیان، حامل معناست. به عبارتی، سکوت نشانه رضایت خواهد بود اگر گوینده، می توانسته و باید سخن می گفته است. جالب اینجاست که اصل هجدهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، به موضوع پرچم رسمی شامل رنگها، نشان جمهوری اسلامی و شعار «الله اکبر» اشاره نموده و به طور ضمنی، اصل پنجم قانون اساسی مشروطه را از حیث نقش پرچم (نشان شیروخورشید) نسخ کرده است. برابر اصل 5 متمم قانون اساسی مشروطه « الوان رسمی بیرق ایران سبز و سفید و سرخ و علامت شیر و خورشید است» و حال برابر اصل 18 قانون اساسی «پرچم رسمی ایران به رنگهای سبز و سفید و سرخ با علامت مخصوص جمهوری اسلامی و شعار «الله اکبر» است.»

یعنی قانونگذار نسبت به بیان موضوع پایتخت نیز قادر بوده اما با سکوت خود، به بقای اصل چهارم قانون اساسی مشروطه اعتبار بخشیده است.

 با توجه به مفروضات تکنیکی فوق شامل برتری قوه مؤسس و عدم نسخ صریح یا ضمنی اصل 4 متمم قانون اساسی مشروطه، انتقال پایتخت به شهری دیگر، نیازمند اصلاح قانون اساسی است. با وجود این، باید به دو نکته توجه داشت.

نخست آن که شورای نگهبان به عنوان مرجع تفسیر قانون اساسی، می تواند مفروضات فوق را ابطال و با توجه به تغییر بنیادین نظام سیاسی، به بی اعتباری مطلق قانون اساسی مشروطه حکم نماید. البته بدیهی است که موضوع پایتخت، مسأله ای مرتبط با بنیادهای نظام سیاسی و کانون های ارزشی و هنجاری ناشی از دو نظام (سلطنتی – جمهوری اسلامی) نیست. به عبارت دیگر، مسأله پایتخت، یک موضوع ارزشی نیست. بنابراین اصول ناظر به ارزش ها و قواعد مرتبط با رژیم سلطنتی به اعتبار تغییر بنیادین نظام سیاسی و رسمیت یافتن ارزش های اجتماعی اسلامی، با وقوع انقلاب اسلامی و تصویب قانون اساسی در پی این انقلاب، به صورت ضمنی نسخ شده اند؛ نه موضوعات خارج از مسائل ارزشی. به هرحال، تفسیر شورای نگهبان نسبت به این موضوع می تواند مورد پرسش قرار گیرد.

دوم این که با فرض پذیرش اعتبار اصل 4 متمم قانون اساسی مشروطه، برابر اصل 112 قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام می تواند با تأیید مصوبه احتمالی مجلس، نیاز به اصلاح قانون اساسی را منتفی سازد.