در رگ تاک

حمید قنبری

محقق اداره بررسی های حقوقی بانک مرکزی

استقلال بانک مرکزی را از دو بعد ماهوی و سازمانی می‌توان مورد توجه قرار داد. در بعد ماهوی به قواعد و اصولی که حاکم بر رفتار بانک مرکزی است توجه می‌شود و این نکته مورد بررسی قرار می‌گیرد که آیا بانک مرکزی از حیث  اصول و قواعد حاکم بر آن دارای استقلال می‌باشد یا خیر؟‌ به عبارت دیگر این نکته مورد بررسی قرار می‌گیرد که آیا قواعد و مقررات حاکم بر بانک مرکزی از نظام حقوقی ویژه‌ای تبعیت می‌نمایند یا خیر‌؟ در بعد سازمانی به این امر پرداخته می‌شود که بانک مرکزی به عنوان یک سازمان دولتی آیا دارای استقلال هست یا خیر؟‌ در اینجا به روابط بانک مرکزی به عنوان یک سازمان با سایر سازمانهای دولتی توجه می‌شود. به عنوان مثال مسائلی از این دست مورد توجه قرار می‌گیرد که آیا بانک مرکزی دارای شخصیت حقوقی مستقل از دولت می‌باشد یا خیر؟ آیا این بانک دارای استقلال مالی و اداری می‌باشد؟ آیا دارای استقلال استخدامی هست؟‌ آیا تحت نظارت سایر نهادها و دستگاهها قرار دارد یا خیر؟ از میان گونه‌های مختلف نظارت سلسله مراتبی و قیمومتی کدام یک بر بانک مرکزی قابل اعمال است؟ آیا این بانک در روابط بین‌المللی خود با سازمانها و نهادهای پولی و مالی بین‌المللی از استقلال برخوردار است و یا اینکه باید تحت نظارت دستگاههای سیاستگذار خارجی همچون وزارت امور خارجه و شورای عالی امنیت ملی عمل نماید؟ و پرسش‌های بسیاری که به سازمان و ساختار این نهاد بازمی‌گردد. در این نوشتار تنها به بعد ماهوی استقلال بانک مرکزی می‌پردازیم.

معنا و مبنای استقلال ماهوی:‌

مرسوم است که علم حقوق را به دو شاخه حقوق خصوصی و حقوق عمومی تقسیم می‌نمایند. حقوق خصوصی بر خلاف نام خود حقوق عام است و حقوق عمومی حقوق خاص. توضیح آنکه حقوق خصوصی حقوقی است که بر روابط افراد خصوصی با یکدیگر حکومت می‌کند و حقوق عمومی حقوقی است که بر روابطی حکومت می‌نماید که متضمن حضور دولت یا دستگاهها و نهادهای دولتی است. هر جا که پای دولت به میان آید حقوق عمومی نیز وجود خواهد داشت. اما عام بودن حقوق خصوصی و خاص بودن حقوق عمومی از آنجا نشأت می‌گیرد که دولت نیز مانند سایر افراد مکلف است تا آنجایی که ممکن است از قواعد حقوق خصوصی تبعیت کند و تنها در مواردی می‌تواند از این قواعد تخطی نماید که برای تأمین منافع عمومی راهی جز استفاده از قدرت عمومی و نقض قواعد حقوق خصوصی و رجوع به قواعد ویژه حقوق عمومی نداشته باشد. در سایر موارد دولت نیز مانند سایر افراد عادی اجتماع مکلف به احترام گذاشتن به قواعد حقوق خصوصی و تبعیت از آن است. به عنوان مثال در مواردی که دولت برای اجرای طرح‌های عمومی نیاز به املاک متعلق به اشخاص خصوصی پیدا می‌کند مکلف است تا جایی که ممکن است با توافق اشخاص و رضای آنها و از طریق عقود و قراردادهای متعارف آن املاک را تملک نماید. اما در جایی که افراد حاضر به معامله با دولت نیستند و در صورت عدم معاملة آنها با دولت منافع عمومی مورد خدشه واقع می‌شود دولت مجاز خواهد بود که با استفاده با قدرت عمومی و به استناد منفعت عمومی از قواعد حقوق خصوصی تخطی کرده و از افراد سلب مالکیت نماید هر چند که آنها به این امر رضایت نداشته باشند. البته در اینگونه موارد نیز دولت مکلف است که بهای عادله اموال افراد را به آنان بپردازد. در مواردی که دولت از قواعد حقوق خصوصی تخطی می‌نماید و برای تأمین منافع عمومی به اقداماتی دست می‌زند که در منطق حقوق خصوصی توجیهی ندارند، ما با نظامی ویژه و خاص روبرو هستیم که آن نظام را نظام حقوق عمومی و یا حقوق اداری می‌نامیم.

اما این نظام ویژه و خاص تنها استثنائات وارد بر قواعد عام نیست بلکه نظامی است کامل و بنیادین که دارای مبانی و مبادی خاص خود است و نظم منطقی خاصی را دنبال می‌کند. به عبارت دیگر هر گونه استثنایی بر قواعد عام را نمی‌توان نظامی ویژه تلقی نمود. چه بسیار استثنائاتی که در داخل نظام حقوق خصوصی وجود دارند و با تکیه بر منطق حقوق خصوصی قابل توجیه می‌باشند. به عنوان مثال در حقوق مدنی قواعد خاصی برای معاملات اشخاص وجود دارند. این قواعد در رابطه با معاملات محجورین با استثنائاتی مواجه می‌شوند. اما به هیچ وجه نمی‌توان گفت که در دانش حقوق همان گونه که نظام حقوقی ویژه‌ای به نام نظام حقوق عمومی وجود دارد، نظام حقوقی خاصی هم به نام نظام حقوق محجورین وجود دارد. چرا که منطق حقوق خصوصی قادر به تبیین استثنائاتی که در باب حقوق محجورین وجود دارد می‌باشد. فی‌المثل معاملات این افراد از آن جهت نیاز به تنفیذ ولی و یا قیم دارد که قصد انشا و رضای به معامله در مورد آنها با نقصان مواجه است و یا برخی دیگر از شرایط اساسی معامله در مورد ایشان موجود نیست. برعکس در مواردی که با استثنائات قدرت عمومی در عرصه قواعد حقوقی برخورد می‌نماییم با اشکالاتی مواجه می‌گردیم که نظام حقوق خصوصی به هیچ وجه قادر به درک و حل آنها نیست. به عنوان مثال نظام حقوق خصوصی که اصل را بر برابری طرفین قرارداد نهاده است هرگز نمی‌تواند این نکته را هضم کند که یک طرف از طرف دیگر به اجبار و بر خلاف میل او از وی سلب مالکیت نماید.

حال پرسشی که در این باب مطرح می‌شود این است که مبنای ایجاد این دو نوع نظام متفاوت حقوقی چیست و اساساً چرا نیاز به دوگونه نظام و منطق حقوقی برای این دو دسته از قواعد پیدا شده است؟ پاسخ‌های بسیاری به این پرسش داده شده است. برخی مبنای این دوگانگی را قدرت عمومی دانسته‌اند. برخی دیگر منفعت عمومی را به عنوان مبنا معرفی کرده‌‌اند. گروه دیگری نظم عمومی را ملاک قرار داده‌اند و افراد دیگری نیز به معیارهای دیگری مانند مدیریت عمومی، آسایش و رفاه عمومی و یا ترکیبی از عوامل یاد شده اشاره کرده‌اند. یکی از جدی‌ترین و مبنایی‌ترین پاسخ‌ها در این رابطه آن است که مبنای ایجاد دو نظام مختلف حقوقی عبارتست از هدفی که هر یک از دو نظام در پی تحقق آن است. یکی از مهمترین هدفهای هر نظام حقوقی همواره، تحقق عدالت بوده است. عدالت خود دارای انواع و اصناف گوناگونی است. این انواع و اصناف عدالت هستند که نظام‌های مختلف حقوقی را ایجاد می‌نمایند. نظام‌های مختلف حقوقی ترجمان انواع گوناگون عدالت هستند. حتی شاخه‌های مختلف دانش حقوق نیز آیینه اصناف گوناگون عدالت هستند. چنانکه شاخه‌هایی از دانش حقوق مانند آیین دادرسی مدنی و کیفری دغدغه تحقق عدالت صوری را دارند و شاخه‌هایی مانند حقوق مدنی و کیفری داعیه تحقق عدالت ماهوی را در سر دارند. بر این اساس در رابطه با دو نظام حقوق خصوصی و حقوق عمومی نیز گفته می‌شود که حقوق خصوصی در پی تحقق عدالت معاوضی است و حقوق عمومی در پی تحقق عدالت توزیعی است. حقوق خصوصی بنا را بر شخصیت مستقل و برابر افراد و آزادی اراده آنها می‌نهد و معتقد است که عدالت در همین روابط قراردادی برقرار خواهد شد و تنها امری که باید مراقب آن بود این است که از تقلب و تدلیس در قراردادها جلوگیری شود تا روابط قراردادی طرفین کارکرد طبیعی خود را داشته باشند. حقوق عمومی از سوی دیگر در پی تحقق عدالت توزیعی است و از این باور نشأت می‌گیرد که حقوق خصوصی و آزادی قراردادی به تنهایی قادر به برقراری عدالت نمی‌باشد و منتهی به فقیرتر شدن فقرا و غنی‌تر شدن اغنیا خواهد شد. از این رو لازم است که دولت در توزیع ثروت در اجتماع به طور فعال مداخله نماید. بنابراین تقریری دیگر از عدالت که به عدالت توزیعی موسوم است در این نظام مد نظر قرار می‌گیرد. در اینجا دولت به مانند یک صنعتگر و تاجر وارد وارد فعالیت‌های اقتصادی می‌شود و سعی می‌کند که عدالت اقتصادی را برقرار نماید. گاه نیز با برقراری یارانه‌ها و اعطای آن به اقشار ضعیف و کم درآمد و یا با پرداخت‌های انتقالی سعی می‌نماید که عدالت اقتصادی را برقرار نماید. بدیهی است در چنین مواردی که دولت به طور فعال وارد عرصه اجتماع می‌گردد برای برقراری نفع عموم وارد این عرصه می‌گردد و از آنجایی که سایر بازیگران این عرصه برای منافع خصوصی خود تلاش می‌کنند و منافع عمومی بر منافع خصوصی برتری دارد،‌ دولت نیز از امتیازاتی برخوردار خواهد بود که اشخاص حقوق خصوصی از آن برخوردار نیستند و همین امتیازات است که مبنای حقوق عمومی را تشکیل می‌دهد.

از آنچه که در بالا گفته شد می‌توان نتیجه گرفت که حقوق عمومی را از دو منظر می‌توان مورد توجه قرار داد. یکی اینکه حقوق عمومی را مجموعه قواعد خاص و ویژه‌ای بدانیم که استثنای بر قواعد حقوق خصوصی تلقی می‌شوند و نظامی ویژه را تشکیل می‌دهند. دیگر این که حقوق عمومی را مجموعه قواعدی بدانیم که در پی تحقق عدالت توزیعی می‌باشند. به عبارت دیگر در حالت اول می‌توان حقوق عمومی را استثنای اول بر حقوق خصوصی می‌دانیم و در حالت دوم آن را قواعد مبتنی بر مبنای دوم یعنی عدالت توزیعی می‌دانیم. در سطور آتی به بررسی موقعیت حقوق و قواعد حاکم بر بانک مرکزی و رابطه آن با قواعد حقوق عمومی می‌پردازیم.

معنا و مبنای استقلال ماهوی بانک مرکزی:

با توجه به آنچه که در بالا گفته شد استقلال ماهوی بانک مرکزی را نیز می‌توان به دو گونه معنا نمود. یکی آن که بگوییم بانک مرکزی دارای استقلال ماهوی است بدان معنا که از نظامی از قواعد و مقررات ویژه تبعیت می‌کند که از قواعد عام حاکم بر دستگاهها و ادارات دولتی متفاوت می‌باشد. در این حالت استقلال بانک مرکزی استثنای دوم بر قواعد عام حقوق خصوصی محسوب می‌گردد. یعنی این که در اولین استثناء قواعد حقوق عمومی از قواعد حقوق خصوصی مستثنی می‌گردد و در دومین استثناء، قواعد حقوقی راجع به بانک مرکزی از قواعد حقوق عمومی مستثنی می‌گردند. دیگر آن که استقلال ماهوی بانک مرکزی را به عنوان  قواعدی در نظر گیریم که از مبنای دیگری غیر از مبانی حقوق خصوصی و حقوق عمومی تبعیت می‌کنند. در این حالت قواعد بانک مرکزی به عنوان قواعد مبتنی بر مبنای سوم در نظر گرفته خواهند شد. ذیلاً این دو نظریه را بررسی می‌نماییم.

در نظریه اول گفته می‌شود که بانک مرکزی با توجه به کارکردها و وظایفی که دارد مانند برقرار نمودن ثبات در نظام پولی و بانکی کشور، لازم است از اختیارات و مزایایی برخوردار باشد که نه تنها اشخاص خصوصی از آن برخوردار نیستند بلکه اشخاص حقوقی حقوق عمومی هم از آن برخوردار نیستند و این نوع از اختیارات مختص بانک مرکزی و منحصر به آن است. به عنوان مثال دولت می‌تواند نسبت به تمامی دستگاههای دولتی اوامری را صادر نماید و این دستگاهها مکلف به اجرای آن هستند اما بانک مرکزی در برخی موارد می‌تواند از اوامر دولت سرپیچی نماید. فی‌المثل اگر دولت بانک مرکزی را امر به چاپ و نشر اسکناس بدون پشتوانه بنماید و بانک مرکزی این عمل را صحیح نداند می‌تواند و باید از این دستور متابعت نکند. در اینجا بانک مرکزی بر خلاف سایر دستگاههای دولتی مشمول قواعدی جدا از قواعد حاکم بر دولت و نهادهای دولتی است. مثال دیگر آنکه قوانین و مقررات استخدامی در کلیه بخش‌های دولتی باید علی‌الاصول یکسان باشد و از این حیث تبعیضی میان کارکنان دولت نباشد اما نظام استخدامی بانکی قواعد خاص خود را داراست و نظام استخدامی بانک مرکزی نیز قواعد خاص‌الخاص خود را داراست. این امر از آن جهت است که بانک مرکزی دارای کارکردهای خاص خود می‌باشد. ذکر این نکته در اینجا ضروری است که این نوع تفسیر از استقلال بانک مرکزی، درجه ضعیفی از استقلال را برای این بانک دربر خواهد داشت. چرا که همان‌گونه که بانک مرکزی دارای کارکردها و وظایف خاص خود است سایر دستگاههای عمومی و دولتی نیز دارای کارکردهای منحصر به فردی می‌باشند که برای آنها قواعد خاصی را الزامی می‌سازد به عنوان مثال سازمان انرژی اتمی و یا وزارت اطلاعات و یا وزارت امور خارجه نیز دارای کارکردهای منحصر به فردی می‌باشند و از این دیدگاه، استقلال بانک مرکزی امری هم عرض استقلال خاص هر یک از این دستگاهها خواهد بود. بدیهی است این نوع از استقلال بانک مرکزی هر چند ضروری و پذیرفتنی است اما به هیچ وجه کافی نمی‌باشد و می‌توان آن را کف استقلال بانک مرکزی در نظر گرفت.

اما تقریر دوم از استقلال ماهوی بانک مرکزی آن است که بانک مرکزی از قواعدی ویژه و خاص تبعیت می‌کند که در پی تحقق قسم سوم عدالت می‌باشند و آن قسم سوم عبارتست از عدالت تصحیحی. عدالت تصحیحی عبارتست از آن نوعی از عدالت که بی آن که دولت را به طور مستقیم درگیر فعالیت‌های اقتصادی نماید و وی را به عنوان موزع ثروت در نظر گیرد در پی آن است که با جهت دهی معاملات افراد در جامعه از طریق روابط مبتنی بر حقوق خصوصی، برابری و مساوات را برقرار کند و بدین ترتیب ترکیبی موزون از عدالت معاوضی و توزیعی برقرار نماید. در این نوع از عدالت،‌ نوع روابط میان افراد همان روابط حقوق خصوصی است اما دولت آن را به گونه‌ای جهت دهی می‌نماید که به فقیرتر شدن فقیر و غنی‌تر شدن غنی منجر نگردد و کارکردی معکوس داشته باشد. به عنوان مثال می‌توان به کارکرد بانک مرکزی در رابطه با تعیین نرخ بهره یا سود بانکی اشاره کرد که ابزاری است در دست بانک مرکزی در جهت توزیع عادلانه ثروت در اجتماع اما در عین حال این ابزار در قالب معاملات افراد با بانکها تجلی می‌نماید. معاملاتی که از قواعد و اصول حقوق خصوصی تبعیت می‌نمایند.

حال می‌گوییم در اینجا استقلال بانک مرکزی را می‌توان به این معنا دانست که بانک مرکزی نهادی است که در پی تحقق عدالت تصحیحی است و تنها این نهاد است که دغدغه اصلی خود را تحقق این قسم از عدالت قرار داده است و بر این اساس استقلال ماهوی بانک مرکزی را می‌توان به حکومت قواعد و مقررات خاص عدالت تصحیحی بر این بانک تفسیر نمود. قواعد و مقرراتی که از نظامی ویژه تبعیت می‌نماید.

نتیجه گیری:

از آنچه در بالا گفته شد می‌توان نتیجه گرفت که استقلال ماهوی بانک مرکزی یک امر صوری و ظاهری نیست و می‌توان برای آن ریشه‌ها و مبانی دقیق حقوقی و فلسفی در نظر گرفت. علاوه بر این چنانچه دغدغه تحقق عدالت تصحیحی برای این بانک در نظر گرفته شود می‌توان راه را برای گذار از بانکداری بدون ربا به سوی بانکداری ضد ربا گشود. چرا که عدالت تصحیحی دارای عملکردی معکوس عملکرد نظام بانکی ربوی است.